I OSK 1988/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 371/21 w sprawie ze skargi K. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niepodejmowanie działań w celu zabezpieczenia gospodarstwa przed przenikaniem czynnika zakaźnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę w całości; 2. odstępuje od zasądzenia od K. N. na rzecz [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 371/21 (dalej wyrok II SA/Rz 371/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. N. I. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia 14 stycznia 2021 r. nr [...] i decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia 30 listopada 2020 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niepodejmowanie działań w celu zabezpieczenia gospodarstwa przed przenikaniem czynnika zakaźnego; II. zasądził od [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w [...] na rzecz skarżącego K. N. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] (dalej Powiatowy Lekarz bądź organ I instancji) przeprowadził kontrolę w gospodarstwie należącym do K. N. (dalej skarżący) zlokalizowanym w miejscowości T. Kontrolę przeprowadzono w zakresie stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 maja 2015 r. w sprawie środków podejmowanych w związku z wystąpieniem afrykańskiego pomoru świń (Dz. U. z 2018 r. poz. 290 ze zm., dalej rozporządzenie). Wyniki kontroli udokumentowano protokołem kontroli z 12 października 2020 r. nr [...] (dalej protokół z 12 października 2020 r.; k. II.7-16 akt administracyjnych) Podczas kontroli stwierdzono, że K. N. nie zastosował się do nakazu podejmowania działań w celu zabezpieczenia gospodarstwa przed przenikaniem czynnika zakaźnego tj. utrzymywania świń w gospodarstwie w sposób wykluczający kontakt ze zwierzętami wolno żyjącymi i ze zwierzętami domowymi; sporządzania spisu posiadanych świń, z podziałem na prosięta, warchlaki, tuczniki, lochy, loszki, knury i knurki; bieżącego aktualizowania tego spisu; karmienia świń paszą zabezpieczoną przed dostępem zwierząt wolno żyjących; wyłożenia maty dezynfekcyjnej przed wejściem do pomieszczenia, w którym utrzymywane są świnie; wyłożenia mat dezynfekcyjnych/zainstalowaniu niecek dezynfekcyjnych przed wjazdem do gospodarstwa, przy czym szerokość wyłożonych mat/zainstalowanych niecek dezynfekcyjnych winna być nie mniejsza niż szerokość wjazdów i wyjazdów, a długość - nie mniejsza niż obwód największego koła środka transportu wjeżdżającego lub wyjeżdżającego z tego gospodarstwa; stałego utrzymania mat dezynfekcyjnych/niecek dezynfekcyjnych w stanie zapewniającym utrzymanie skuteczności działania środka dezynfekcyjnego; prowadzenia rejestru środków transportu do przewozu świń, paszy lub produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego w rozumieniu art. 3 pkt 1 w związku z art. 2 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 wjeżdżających na teren gospodarstwa oraz rejestru wejść osób do pomieszczeń, w których są utrzymywane świnie (dalej rozporządzenie nr 1069/2009); umożliwiania osobom postronnym wchodzenia do budynków, w których są utrzymywane świnie oraz wdrożenia programu monitorowania i zwalczania gryzoni. Decyzją z dnia 30 listopada 2020 r. nr [...] (dalej decyzja z 30 listopada 2020 r.), Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] (dalej Powiatowy Lekarz) wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 0,1 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanej przez Prezesa GUS tj. w wysokości 491,82 zł za niepodejmowanie wyżej opisanych działań w celu zabezpieczenia gospodarstwa przed przenikaniem czynnika zakaźnego [k. V.41-46 akt administracyjnych]. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zakwestionował ustalenia, że w jego gospodarstwie wystąpiły opisane w decyzji naruszenia. Zarzucił, że kontrola była nierzetelna i odbyła się pod jego nieobecność (protokół podpisała jego matka). Wniósł o uchylenie decyzji. Wskazał, że poprzednie kontrole przeprowadzone w jego gospodarstwie nie wykazały żadnych naruszeń [k. VI.51-52 akt administracyjnych]. Decyzją z dnia 14 stycznia 2021 r. nr 1/2021 (dalej decyzja z 14 stycznia 2021) [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w [...] (dalej Wojewódzki Lekarz bądź organ II instancji) utrzymał w mocy decyzję z 30 listopada 2020 r. Podzielając w całości ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną organu I instancji, Wojewódzki Lekarz podniósł, że wyniki przeprowadzonej kontroli, udokumentowane w protokole, podpisanym przez uczestniczącą w kontroli G. N. - matkę skarżącego, wykazały, że K. N. nie zastosował się do nakazu podejmowania działań mających na celu zabezpieczenie gospodarstwa przed przenikaniem czynnika zakaźnego polegających m. in. na: utrzymywaniu świń w gospodarstwie w sposób wykluczający kontakt ze zwierzętami wolno żyjącymi i zwierzętami domowym; sporządzaniu spisu posiadanych świń i aktualizowaniu tego spisu; karmieniu świń paszą zabezpieczona przed dostępem zwierząt wolno żyjących; wyłożeniu maty dezynfekcyjnej przed wejściem do pomieszczeń, w których utrzymywane są świnie; wyłożeniu mat dezynfekcyjnych przed wjazdem do gospodarstwa. Wojewódzki Lekarz podkreślił, że do protokołu nie zgłoszono zastrzeżeń. W trakcie kontroli wykonano dokumentację fotograficzną, stanowiącą załącznik do protokołu. Dokonując oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ wskazał, że niewątpliwie wynika z niego, że odwołujący nie zastosował się do nakazów i zakazów rozporządzenia. Ustalenia zawarte w protokole nie były kwestionowane, a protokół został podpisany. Zarzut, że kontrolujący wykonywali zdjęcia z daleka i nie weszli do chlewni, stoi w sprzeczności z wykonaną dokumentacją zdjęciową. Nie jest prawdą, że świnie nie mają kontaktu ze zwierzętami domowymi i wolno żyjącymi - drzwi do pomieszczeń, gdzie przebywają świnie, w dniu kontroli - 12 października 2020 r. - były otwarte. Na drodze dojazdowej do gospodarstwa wyłożono matę dezynfekcyjną, ale nie spełniała ona swych funkcji: była sucha (w stanie nie zapewniającym utrzymanie skuteczności działania środka dezynfekcyjnego), za małych rozmiarów (szerokość wyłożonych mat winna być nie mniejsza niż szerokość wjazdów i wyjazdów, a długość - nie mniejsza niż obwód największego koła środka transportu wjeżdżającego lub wyjeżdżającego z tego gospodarstwa). Stwierdzono brak maty dezynfekcyjnej przed wejściami/wyjściami do budynku/pomieszczenia, w których są utrzymywane świnie (szerokość wyłożonych mat winna być nie mniejsza niż szerokość danego wejścia lub wyjścia, a długość - nie mniejsza niż 1 m; stałe utrzymywanie mat w stanie zapewniającym utrzymanie skuteczności działania środka dezynfekcyjnego). Zarzut karmienia świń paszą niezabezpieczoną przed dostępem zwierząt wolno żyjących jest właściwy (udokumentowany dokumentacją fotograficzną); słoma przeznaczona dla zwierząt nie jest zabezpieczona w sposób uniemożliwiający jej kontakt ze zwierzętami wolno żyjącymi (w tym ptactwem i gryzoniami). Nieprawdą jest, że w poprzednich protokołach kontroli nie stwierdzono uchybień. Wymienione je w protokole kontroli nr [...] przeprowadzonej w dniach 12-13 marca 2020 r. Organ uznał, że ujawnione nieprawidłowości stanowiły ryzyko przeniesienia wirusa afrykańskiego pomoru świń (ASFV) do gospodarstwa. W gospodarstwie tym prowadzone już były czynności kontrolne zmierzające do usunięcia stwierdzonych uchybień/nieprawidłowości, by zminimalizować to ryzyko i wyegzekwować przestrzeganie w gospodarstwie wymogów weterynaryjnych określonych w prawie dla tego rodzaju prowadzonej działalności. Właściwe zabezpieczenie gospodarstw jest jednym z głównych elementów krajowej strategii walki z tą chorobą. Organ uznał zarzuty odwołania za niezasadne. Wymierzona kara za stwierdzone uchybienia jest prawidłowa i adekwatna do stwierdzonych naruszeń przy uwzględnieniu rangi popełnionego czynu i jego szkodliwości [k. VII.53-57 akt administracyjnych]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K. N. podtrzymał zarzuty odwołania i zawnioskował o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zarzucił nienależyte rozpoznanie zgłoszonych przez niego zarzutów. Kontrola była wadliwa, przeprowadzono ją pod jego nieobecność, a matka nie posiadała pełnomocnictwa do reprezentowania go. W dniu kontroli - 12 października 2020 r. - został ukarany mandatem karnym. Uważa, że nie powinien być karany dwa razy za to samo (k. 3, 4 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone stanowisko (k. 8-9v akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem II SA/Rz 371/21 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135, art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 210 § 2 ppsa orzekł jak w sentencji. W uzasadnieniu Sąd I instancji uznał za zasadny zarzut przeprowadzenia kontroli bez udziału skarżącego lub jego pełnomocnika. Wskazał, że matka skarżącego nie została przez niego upoważniona do reprezentowania go podczas kontroli, składania w jego imieniu oświadczeń i podejmowania czynności. W ocenie Sądu I instancji odnotowany w protokole kontroli fakt obecności matki skarżącego podczas kontroli i wyrażenia przez nią zgody na udział w kontroli nie mają znaczenia i nie mogą odnieść skutków procesowych. Zgodnie z art. 19c ustawy [z dnia 29 stycznia 2004 r.] o Inspekcji Weterynaryjnej [Dz.U. z 2018 r. poz. 1557, zm. z 2020 r. poz. 285, dalej uIW] kontrolę przeprowadza się w obecności kierownika podmiotu kontrolowanego albo osoby przez niego upoważnionej. Kontrolujący dokonuje ustaleń stanu faktycznego na podstawie zebranych w toku kontroli dowodów. Dowodami są w szczególności dokumenty, oględziny, zeznania świadków, opinie biegłych oraz wyjaśnienia i oświadczenia. Informacje zawarte w protokole kontroli, sposób jego sporządzenia określa art. 19d, stanowiąc w ust. 4, że jeden z egzemplarzy protokołu kontroli przekazuje się za pokwitowaniem podmiotowi kontrolowanemu, który ma prawo zgłoszenia zastrzeżeń w terminie 7 dni, a także może odmówić jego podpisania (art. 19e). Z powyższego wynika, że udział podmiotu kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej jest niezbędny w czynnościach kontrolnych. Ustalenia ujęte w protokole kontroli stanowią podstawę do podjęcia dalszych czynności, w tym dokonania ocen, sporządzenia wniosków, zaleceń pokontrolnych, wydania decyzji i sporządzenia informacji dla jednostek nadrzędnych, oraz do powiadomienia właściwego organu w przypadku popełnienia przestępstwa lub wykroczenia (art. 19f uIW). W rozpoznawanej sprawie protokół kontroli podpisała G. N. - osoba nieupoważniona. W tej sytuacji ustalenia poczynione podczas kontroli 12 października 2020 r. nie mogły posłużyć za podstawę ustaleń faktycznych w sprawie i dowód nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów rozporządzenia. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że dokumentacja fotograficzna [k. I.1-6 akt administracyjnych], na którą powołuje się organ w zaskarżonej decyzji, nie została opisana w protokole kontroli jako jego załącznik. Trudno jednoznacznie stwierdzić, kiedy została wykonana, natomiast jej umieszczenie w aktach sprawy (za protokołem kontroli z [13] marca 2020 r. [k. II.19-28 akt administracyjnych]) zdaje się wskazywać, że została wykonana właśnie wtedy, nie zaś 12 października 2020 r. Wszystkie te okoliczności mają wskazywać na naruszenie przez organy przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co ma uzasadniać wyeliminowanie dotkniętych tymi naruszeniami decyzji z obrotu prawnego. Dopiero ustalenie stanu faktycznego w oparciu o przeprowadzone zgodnie z prawem czynności będą mogły stanowić podstawę decyzji i nałożenia kary (k. 24-29 akt sądowych). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii (dalej skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez r. pr. B. Z., zaskarżając wyrok II SA/Rz 371/21 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: 1. prawa materialnego - art. 19c, art. 19d ust. 1, [art.] 19e ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji weterynaryjnej, przez ich błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że udział w kontroli członka rodziny kontrolowanego rolnika - właściciela gospodarstwa (matki) wymaga pisemnego upoważnienia do reprezentowania go w czasie kontroli, a przy braku udziału kontrolowanego ustalenia zawarte w protokole kontroli nie mogą stanowić podstawy dalszych czynności w sprawie, w tym wydania decyzji administracyjnej będąc[ej] reakcją na wykazane czasie kontroli uchybienia, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów prowadzi do wniosku, że o ile stan faktyczny ustalony w czasie kontroli nie znajdujący odzwierciedlenie w sporządzonym protokole odpowiada rzeczywistości, to organ ma kompetencje do realizacji postępowania administracyjnego w sprawie; 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 76 § 1 kpa polegające na niezasadnym przyjęciu, że udział w kontroli członka rodziny rolnika wymaga pisemnego upoważnienia, przy jednoczesnym pisemnym potwierdzeniu odbioru protokołu kontroli oraz jego podpisaniu, wyklucza możliwość nadania protokołowi kontroli waloru dokumentu urzędowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu prowadzi do wniosku, że taki skutek następuje. Skarżący kasacyjnie wniósł o: zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; zasądzenie od K. N. na rzecz [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii [zwrotu] kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie (k. 40-41v akt sądowych). Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 19c, art. 19d ust. 1, art. 19e ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji weterynaryjnej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1557, zm. z 2020 r. poz. 285) przez ich błędną wykładnię. Dla prawidłowej wykładni art. 19c uIW konieczne jest uwzględnienie, że przepisy art. 19b-art. 19f oraz zmiany brzmienia art. 19a uIW dokonano artykułem 49 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. nr 18 poz. 97, dalej nowelizacja grudniowa). Ustawodawca w projekcie nowelizacji grudniowej deklarował: "[...] projekt stanowi drugi etap nowelizacji ustawy SDG [ustawy o swobodzie działalności gospodarczej]. Realizuje on 3 zasadnicze cele: 1) w sposób zasadniczy porządkuje kwestie kontrolowania przez organy administracji publicznej działalności gospodarczej przedsiębiorców; [...] Kontrole: Aktualnie ustawa SDG formułuje generalną normę, zgodnie z którą organy administracji publicznej kontrolują przedsiębiorców na zasadach określonych w tej ustawie. Ustawa m. in. zakazuje jednoczesnego prowadzenia więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy oraz ogranicza czas trwania kontroli, z uwzględnieniem preferencji dla mniejszych przedsiębiorstw. Zarówno przedsiębiorcy jak i organy kontroli zgłaszają problemy wynikające ze stosowania tych przepisów. Nowelizacja ustawy SDG dotyczy przede wszystkim doprecyzowania i uporządkowania przepisów dotyczących wykonywania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy oraz zmiany ustaw szczególnych pod kątem dostosowania ich przepisów do przepisów ustawy SDG. Zmiany ustawy SDG w zakresie wykonywania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy dotyczą m. in.: [...] 5) uregulowania sytuacji, w której przedsiębiorca uchyla się od obowiązku wyznaczenia osoby upoważnionej w przypadku gdy sam nie będzie mógł uczestniczyć w kontroli; 6) umożliwienia organowi kontroli przerwania kontroli na czas niezbędny do przeprowadzenia badań próbki produktu; 7) uregulowania kwestii związanej z przeprowadzaniem kontroli u przedsiębiorcy wykonującego działalność gospodarczą w wielu miejscach (np. sieci handlowe); 8) wprowadzenia dodatkowej normy, zgodnie z którą niektóre przepisy ustawy w zakresie kontroli nie miałyby zastosowania do kontroli: a) objętej szczególnym nadzorem podatkowym oraz nadzorem weterynaryjnym, [...] Przedmiotowa nowelizacja ustawy SDG ma na celu zmniejszenie uciążliwości kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy [...] 48) art. 49 zmieniający ustawę o Inspekcji Weterynaryjnej Zmiany ustawy związane są z dostosowaniem jej przepisów do przepisów ustawy SDG w zakresie wykonywania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Zmiana art. 19 ust. 1 spowodowana jest dodaniem do przedmiotowego artykułu ust. 1a-1d. Na podstawie projektowanych przepisów czynności kontrolne mogą być podejmowane po okazaniu legitymacji służbowej oraz upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Uregulowano także kwestie upoważnienia do przeprowadzania kontroli, a także wskazano na obowiązek poinformowania kontrolowanego o przysługujących mu prawach i obowiązkach w trakcie kontroli. [...] Ponadto w art. 19 uchylono ust. 7, na podstawie którego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozporządzenie z dnia 29 marca 2005 r. w sprawie szczegółowego trybu i sposobu wykonywania kontroli przez pracowników Inspekcji Weterynaryjnej. Przepisy ww. rozporządzenia zostały przeniesione do ustawy (art. 19 ust. 1b oraz art. 19a-19f). Z punktu widzenia przedsiębiorców przepisy dotyczące wykonywania kontroli, w szczególności tryb przeprowadzania kontroli, powinny znajdować się w akcie rangi ustawowej. Regulowanie kwestii w aktach różnej rangi, ustawach i rozporządzeniach nie sprzyja także przejrzystości prawa w tym zakresie. [...] (druk sejmowy nr IV.2336). Z istoty przyjętych uregulowań wynika, że mają one głównie na uwadze prowadzeniu kontroli weterynaryjnej u podmiotów mających osobowość prawną bądź sformalizowaną strukturę organizacyjną. Stąd użycie przez ustawodawcę sformułowań: "Kontrolę przeprowadza się w obecności kierownika podmiotu kontrolowanego albo osoby przez niego upoważnionej" (art. 19c ust. 1 uIW); "jego [podmiotu kontrolowanego] siedzibę i adres, imię i nazwisko kierownika podmiotu kontrolowanego" (art. 19d ust. 1 pkt 1 uIW). Te regulacje znajdują wprost zastosowanie np. u przedsiębiorców, prowadzących działalność w postaci spółek z ograniczoną odpowiedzialnością (przykładowo - wyroki NSA z: 20.12.2017 r. II OSK 728/16; 18.5.2022 r. I OSK 1701/21; 22.4.2022 r. I OSK 37/21), o skomplikowanej strukturze organizacji wewnętrznej. Tymczasem skarżący prowadzi tradycyjne, rodzinne gospodarstwo rolne (art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946), które ze swej istoty nie ma siedziby ani kierownika podmiotu kontrolowanego. Właściciel tradycyjnego gospodarstwa rodzinnego nie jest "kierownikiem podmiotu kontrolowanego". Zgodnie z doświadczeniem życiowym, w stosunkach wiejskich, pod nieobecność właściciela rodzinnego gospodarstwa rolnego, czynności w imieniu właściciela podejmuje dorosły domownik (np. małżonek właściciela bądź jedno z rodziców właściciela). Osoba taka nie musi się legitymować formalnym upoważnieniem właściciela gospodarstwa rolnego do reprezentowania właściciela podczas czynności kontrolnych. Trafnie skarżący kasacyjnie wskazuje, że wystarczającym w tej sytuacji jest, że dorosły domownik wyrazi zgodę na uczestniczenie w czynnościach kontrolnych, a następnie odbierze protokół (tak było w kontrolowanej sprawie - matka właściciela gospodarstwa G. N. wyraziła zgodę na udział w kontroli; odebrała protokół kontroli z 12 października 2020 r.; podpisała protokół kontroli; k. II.7-16 akt administracyjnych). Inne podejście w tej materii częstokroć uniemożliwiałoby przeprowadzenie kontroli pod nieobecność właściciela rodzinnego gospodarstwa rolnego. W świetle prawidłowej wykładni art. 19c, art. 19d ust. 1, art. 19e uIW nietrafnie Sąd I instancji przyjął, że matka skarżącego nie została przez niego upoważniona do reprezentowania go podczas kontroli, składania w jego imieniu oświadczeń i podejmowania czynności oraz że odnotowany w protokole kontroli fakt obecności G. N. podczas kontroli i wyrażenia przez nią zgody na udział w kontroli nie miały znaczenia i nie mogły odnieść skutków procesowych. Usprawiedliwionym okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art 76 § 1 kpa. Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa uznał, że brak pisemnego upoważnienia właściciela rodzinnego gospodarstwa rolnego dla swej matki, wspólnie z nim zamieszkującej w przedmiotowym gospodarstwie rolnym, skutkował wadliwością czynności kontrolnych. W rzeczywistości protokół kontroli z 12 października 2020 r. stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 kpa. Skoro istota sprawy uległa dostatecznemu wyjaśnieniu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa uchylił zaskarżony wyrok w całości. Sąd I instancji z naruszeniem art. 19c ust. 1-3, art. 19d ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 i 4, art. 19 ust. 1, art. 19f ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji weterynaryjnej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1557, zm. z 2020 r. poz. 285) nieprawidłowo uznał, że ustalenia poczynione podczas kontroli dnia 12 października 2020 r. nie mogły posłużyć za podstawę ustaleń faktycznych w sprawie i stanowić dowód nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów rozporządzenia. Istotnie, dokumentacja fotograficzna (k. I.1-6 akt administracyjnych), zgodnie z zasadami metodyki organu nadzoru, winna być wyraźnie oznaczona, jako załącznik do protokołu kontroli z 12 października 2020 r. i być wszyta do akt administracyjnych zaraz po protokołu kontroli z 12 października 2020 r. (k. II.7-16 akt administracyjnych). Jednakże dokumentacja fotograficzna, powołana w zaskarżonej decyzji, mimo że nie została opisana w protokole kontroli z 12 października 2020 r. jako jego załącznik, niewątpliwie została wykonana jesienią 2020 r., a nie w dniach 12-13 marca 2020 r. Jednoznacznie wskazuje na to zdjęcie reprodukowane na k. I.5 akt administracyjnych, na którym widać wiele drzew w pełnej okrywie liści, w kolorach znamiennych na jesieni (zielenie i żółcie). Zgodnie z doświadczeniem życiowym (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2022, s. 570-571, nb 1-3), w warunkach Polski, w marcu drzewa liściaste nie są okryte liśćmi. Zasada swobodnej oceny dowodów, uwzględniająca zasady doświadczenia życiowego, winien był uwzględnić Sąd I instancji i uwzględnił Naczelny Sąd Administracyjny (art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 233 § 1 i art. 308 kpc; T. Ereciński, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. II, Wolters Kluwer 2016, s. 308-309, uw. 6; s. 458, uw. 4). Także pozostałe zdjęcia odpowiadają zapisom protokołu kontroli z 12 października 2020 r. Znamienne, że skarżący ani w postępowaniu administracyjnym, ani w skardze, nie przeczy, że charakterystyczne zabudowania gospodarcze, są zabudowaniami jego gospodarstwa rolnego. Na k. I.1 akt administracyjnych widoczny jest dojrzały mężczyzna w stroju roboczym - skarżący nie przeczy, że znajduje się on w jego gospodarstwie rolnym (dnia 12 października 2020 r. kontroli dokonywały dwie Panie - starsze inspektor weterynaryjne. Zdjęcia świń na k. I.2-4 akt administracyjnych, wykonano z bliskości – w pomieszczeniach, gdzie zwierzęta trzymane są na stałe. Te charakterystyczne szczegóły, utrwalone w dokumentacji fotograficznej, nietrafnie zostały przez Sąd I instancji pominięte przy ocenie wiarygodności zebranych w sprawie dowodów i ocenie protokołu kontroli z 12 października 2020 r. Brak starannego opisu reprodukcji fotografii jako załącznika protokołu kontroli z 12 października 2020 r. i umieszczenie ich bezpośrednio po protokole kontroli z marca 2020 r., świadczy o pewnym braku staranności prowadzenia akt administracyjnych, jednak uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa). Skoro Powiatowy Inspektor prawidłowo zebrany materiał dowodowy w trakcie kontroli 12 października 2020 r. trafnie ocenił i podjął w oparciu o ustalenia ujęte w protokole kontroli dalsze czynności, to nie doszło do naruszenia art. 19f uIW. Wojewódzki Lekarz Weterynarii prawidłowo dokonał ustaleń faktów istotnych w sprawie. Organy obu instancji dokonały prawidłowej subsumcji a wymierzana kara pieniężna jest adekwatna do stwierdzonych naruszeń prawa. Określenie jej wysokości nie narusza prawa materialnego. Nałożenie administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 85aa ust. 1 pkt 22 i art. 85b ustawy z dnia 8 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 1421) w drodze decyzji administracyjnej przez powiatowego lekarza weterynarii, nastąpiło w odrębnym trybie niż nałożenia na skarżącego grzywny w drodze mandatu karnego na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 10 i 13a ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 1149, zm. poz. 1824 i 300) w trybie przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia (art. 33 ust. 2 tej ustawy). Kara pieniężna nakładana w trybie administracyjnym różni się w sposób istotny od kary grzywny nałożonej w postępowaniu o wykroczenia. Administracyjna kara pieniężna nie jest środkiem stosowanym za popełnienie deliktu typu karnego, lecz zmierzający do wykonania obowiązku administracyjnego. Nie obowiązuje tu zatem zasada ne bis in idem (dwa razy nie można za ten sam czyn karać) charakterystyczna dla prawa karnego. Wobec powyższego skargę z 8 lutego 2021 r. należało oddalić (art. 151 ppsa). Na podstawie art. 207 § 2 ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.