I OSK 37/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1805/18 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1805/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] spółka z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z 23 kwietnia 2018 r., znak: WIW-PU.9260.14.2018.EK w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii na rzecz [...] spółka z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] decyzją z dnia 8 czerwca 2017 r. odmówił skarżącej umorzenia kary pieniężnej w wysokości 5400 zł, nałożonej na Spółkę ostateczną decyzją Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia 13 stycznia 2017 r. W decyzji tej pouczono Spółkę, że może w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia wnieść skargę do WSA w Warszawie. Spółka w podanym wyżej terminie wniosła, zgodnie z pouczeniem, skargę do WSA w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w Warszawie postanowieniem z dnia 13 września 2017 r., V SA/Wa 1287/17, odrzucił skargę Spółki. Sąd podniósł, że nie jest dopuszczalne wniesienie skargi do sądu na decyzję organu wydaną w postępowaniu administracyjnym, od której przysługuje odwołanie W dniu [...] marca 2018 r. Spółka złożyła do [...]WLW odwołanie od decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia 8 czerwca 2017 r. (za pośrednictwem organu I instancji). W uzasadnieniu odwołania Spółka odwołała się m. in. do ww. postanowienia WSA w Warszawie z dnia 13 września 2017 r. Postanowieniem z 23 kwietnia 2018 r., znak: WIW- PU.9260.14.2018.EK [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii stwierdził uchybienie przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca" lub "Spółka") terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] (dalej: "PLW") z dnia 8 czerwca 2017 r. znak: PIW B.Ż.UPPZ.557.2.2017.AP. [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii uzasadniając wydanie zaskarżonego postanowienia stwierdził, że warunkiem skuteczności czynności procesowej jaką jest wniesienie odwołania, jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Termin do wniesienia odwołania ma charakter zawity, co oznacza, że nie może być ani skracany, ani przedłużany. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., termin na wniesienie odwołania do właściwego organu odwoławczego, za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w I instancji, wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji, a gdy decyzja była ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia stronie. Jak wykazała analiza akt sprawy organ I instancji błędnie pouczył stronę o środku zaskarżenia jaki przysługiwał od przedmiotowej decyzji. W wyniku tego pouczenia strona wniosła skargę od ww. decyzji, którą WSA w Warszawie postanowieniem z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt. V SA/Wa 1287/17 odrzucił wskazując, iż skarga jest niedopuszczalna przed wyczerpaniem drogi postępowania instancyjnego. Prawomocne postanowienie WSA wraz z aktami sprawy wpłynęło do [...]LW w dniu [...] listopada 2017 r. Natomiast odwołanie Spółki zostało wniesione dopiero w dniu [...] marca 2018 r., a więc co najmniej trzy miesiące od powzięcia informacji o konieczności złożenia odwołania. Błędne objaśnienie stronie, co do przysługującego jej środka zaskarżenia i terminu jego wniesienia w przypadku gdy strona dowiedziała się o rzeczywistym stanie prawnym już po upływie ustawowego terminu do dokonania takich czynności procesowych (w przedmiotowej sprawie taka informacja zawarta była w uzasadnieniu postanowienia WSA), stanowi podstawę do przywrócenia terminu. Warunkiem przywrócenia uchybionego terminu jest jednak złożenie wniosku w trybie art. 58 § 2 k.p.a., czego strona nie dokonała. W skardze na postanowienie [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii Spółka wskazała w szczególności, że wnosi ją z tych względów, że nie ma profesjonalnej obsługi prawnej i jeżeli doszło do ewentualnego uchybienia, to było to spowodowane od samego początku błędnym pouczeniem przez organ I instancji. Zdaniem Spółki, wskutek nieprawidłowości w działaniu organów Inspekcji Weterynaryjnej nie powinna być pozbawiona możliwości dochodzenia swych praw przed sądem administracyjnym. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 8, 9 oraz art. 112 k.p.a.). Kierując się wskazaniami zawartymi w art. 112 k.p.a. w zw. z art. 8 i 9 k.p.a. oraz wskazaniami zawartymi w prawomocnym postanowieniu WSA w Warszawie z 13 września 2017 r. (art. 170 p.p.s.a.), Sąd przyjął, że Spółka zachowała termin do wniesienia odwołania. Skarżąca wniosła bowiem, w terminie określonym przez [...]LW, skargę do WSA w Warszawie. Podejmując tę czynność zgodnie z zaleceniami organu I instancji, jakkolwiek wadliwą w świetle przepisów p.p.s.a., Spółka w wystarczającym stopniu zamanifestowała wolę wniesienia odwołania od decyzji [...]LW. W takim przypadku odwołanie z [...] marca 2018r. uznać należy w istocie za uzupełnienie pierwotnego odwołania Spółki. Sąd przyjął również, że ewentualne zobowiązywanie [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii do informowania Spółki o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu, w świetle istnienia oczywistych podstaw do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia dla strony w tej materii, byłoby przejawem nadmiernego formalizmu, generowałaby dodatkowe czynności organu II instancji, a tym samym godziło również w zasadę szybkości postępowania. Tego rodzaju podejście do kwestii przywrócenia terminu w razie błędnego pouczenia strony, oparte na zasadzie zaufania i racjonalizacji działań organów władzy publicznej (mającej aktualnie swe opacie m. in. w zasadzie dobra wspólnego – art. 1 Konstytucji RP), było wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie (por. np. postanowienia NSA z 26 października 2017 r., II OZ 1206/17; z dnia 10 listopada 2017 r., II OZ 1382/17 oraz z 6 grudnia 2017 r., II OZ 1483/17 – CBOSA oraz uchwałę połączonych izb, tj. Izby Cywilnej oraz Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego z 6 marca 1972 r., III CZP 27/71, OSNC 1973/1/1). Skargę kasacyjną wniósł [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przez Sąd przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uwzględnienie skargi na postanowienie [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynaryjnego z dnia 23 kwietnia 2018 r., znak: WIWPU.9260.14.2018.EK, stwierdzające uchybienie przez [...] sp. z o.o., ul. [...], [...], terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia 8 czerwca 2017 r., znak: PIW.B.Ż.UPPZ.557.2.2017.AP, i nieuzasadnione przyjęcie, że: 1) pomimo niezłożenia wniosku w trybie art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., po. 2096, z późn. zm.; dalej; "k.p.a.") Spółka zachowała termin do wniesienia odwołania albowiem wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zgodnie z błędnym pouczeniem Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] co do przysługującego środka zaskarżenia i terminu jego wniesienia, Spółka "w wystraczającym stopniu zamanifestowała wolę wniesienia odwołania od decyzji" Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia 8 czerwca 2017 r., znak; PIW.B.Ż.UPPZ.557.2.2017.AP, podczas gdy przyjęcie ww. poglądu za prawidłowe, tj. uznanie, iż w przypadku wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zamiast odwołania do organu II instancji, strona nie ma konieczności składania wniosku o przywrócenie terminu, co oznaczałoby, że strona de facto w każdym czasie, nawet po upływie kilku lat, powołując się na treść art. 112 k.p.a., mogłaby składać środki odwoławcze, co sprzeczne jest z "zasadą", iż ochrona udzielona na podstawie art. 112 k.p.a. nie ma charakteru absolutnego; 2) w sytuacji braku prawidłowego pouczenia przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] o przysługującym Spółce środku zaskarżenia i terminie jego wniesienia, wymaganie od Spółki złożenia wniosku o przywrócenie terminu w trybie art. 58 § 3 k.p.a. doprowadziłoby do naruszenia wobec Spółki zasady zaufania do działań organów władzy publicznej, a także byłoby przejawem nadmiernego formalizmu oraz generowałoby dodatkowe czynności organu II instancji, a tym samym godziło również w zasadę szybkości postępowania, podczas gdy "Mylne informacje organu co do przysługujących stronie środków prawnych nie wpływają na bieg terminu do wniesienia takich środków, a zatem nie oznaczają, że termin do złożenia stosownych środków zaskarżenia nie rozpoczyna w ogóle biegu." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2016 r., sygn. akt; I OSK 1054/15); 2. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie całokształtu okoliczności faktycznych oraz prawnych aspektów sprawy, w szczególności poprzez uznanie, że organ II instancji wydając skarżone postanowienie dopuścił się naruszenia norm postępowania uregulowanych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego tj.: przepisu art. 8, 9 i 112 k.p.a. Skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie w sprawie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym; uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 58 § 2 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że Spółka zachowała termin do wniesienia odwołania mimo niewniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do oceny, czy błędne pouczenie w decyzji organu I instancji o prawie i terminie wniesienia odwołania stanowi jedynie podstawę do złożenia odrębnego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, czy też oznacza, że taki wniosek nie jest konieczny do merytorycznego rozpoznania odwołania wniesionego nawet po upływie ustawowego terminu, skoro strona nie została o prawie do wniesienia odwołania pouczona przez organ prowadzący sprawę lub została pouczona wadliwie. Zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Na tle powołanego przepisu nie ma jednolitości poglądów w orzecznictwie sądowym co do sposobu traktowania odwołania wniesionego przez stronę po terminie, jeżeli strona ta nie była pouczona o prawie do wniesienia odwołania. Stosownie do pierwszego z poglądów ochrona strony przewidziana na podstawie art. 112 k.p.a. jest wprawdzie szeroka, ale nie ma charakteru absolutnego. Błędna informacja lub brak pouczenia co do prawa, trybu, terminu i sposobu złożenia przysługujących środków prawnych nie może powodować dla strony negatywnych konsekwencji, ale też nie może stronie dawać żadnych specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Brak informacji co sposobu wniesienia środków prawnych nie oznacza, że termin do złożenia stosownych środków zaskarżenia nie rozpoczyna biegu w ogóle. Tym samym art. 112 k.p.a. dla strony błędnie pouczonej stanowi gwarancję skutecznego uchylenia się od skutków uchybienia terminu stanowiącego skutek zastosowania się do błędnego pouczenia, ale przy zastosowaniu środków prawnych przewidzianych w danym postępowaniu, pozwalających na uniknięcie negatywnych konsekwencji uchybienia terminu. Takim środkiem jest złożenie wniosku o przywrócenie uchybionego terminu na skutek braku lub błędnego pouczenia (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1363/15, opub. w Lex nr 2277846; wyrok NSA z 7 września 2016 r. sygn. akt II FSK 2125/14, opub. w Lex nr 2143144; wyrok NSA z 29 sierpnia 2017 r. sygn. akt II GSK 3250/15, opub. w Lex nr 2384089; wyrok NSA z 23 maja 2013 r. sygn. akt II FSK 1804/11, opub. w Lex nr 1328800; wyrok NSA z 15 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1330/12, opub. w Lex nr 1339582). Zgodnie zaś z innym poglądem, wynikający z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie o przysługującym środku zaskarżenia należy traktować na równi z brakiem pouczenia. W przypadku błędnego pouczenia o prawie do złożenia środka zaskarżenia art. 112 k.p.a. przyznaje stronie prawo do skorzystania z takiego środka w trybie i terminie wskazanym w tym pouczeniu. Powołany artykuł z mocy prawa udziela stronie ochrony prawnej, a tym samym nie ma podstaw do odsyłania strony na inną drogę ochrony prawnej (np. poprzez złożenie prośby o przywrócenie terminu), jeżeli ta ochrona jest przyznana z mocy prawa. Potwierdza to treść art. 111 § 2 k.p.a. zgodnie z którym w sytuacji uzupełnienia decyzji co do pouczenia, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia w tym zakresie, a nie od dnia doręczenia stronie decyzji nie zawierającej tego pouczenia. Analogicznie dla strony nie pouczonej, termin do jego wniesienia odwołania nie rozpoczął biegu, a więc taka strona nawet uchybiwszy terminowi do wniesienia środka zaskarżenia na skutek braku pouczenia o przysługiwaniu takiego środka, może wnieść odwołanie w każdym czasie bez potrzeby dodatkowego składania wniosku o przywrócenie terminu (por. wyrok WSA w Szczecinie z 26 września 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 633/19, opub. w LEX nr 2729010; wyrok WSA w Szczecinie z 7 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 632/19, opub. w LEX nr 2750432; wyrok NSA z 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 193/11, opub. w Lex nr 121908; wyrok NSA z 4 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1553/11, opub. w Lex nr 1269625). Także w doktrynie wyrażane jest stanowisko, zgodnie z którym błędne pouczenie strony o braku przysługiwania środka zaskarżenia lub brak pouczenia o przysługiwaniu środka zaskarżenia nie może prowadzić do negatywnych skutków dla samej strony, która z uchybieniem terminu wniosła odwołanie. Taka strona może skutecznie wnieść odwołanie w każdej chwili, gdyż nie utraciła prawa do dopełnienia tej czynności w myśl wyraźnego przepisu prawa (A. Wróbel, (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, wyd. 8, Warszawa 2020 r.). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w sytuacji, w której dana norma prawna może podlegać odmiennej wykładni, Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie przychyla się do wykładni korzystniejszej dla strony. Argumenty bowiem wskazane powyżej w drugim z prezentowanych poglądów zasługują na akceptację. Skoro organ prowadzący postępowanie ustalił, że skarżący nie został prawidłowo pouczony ani o prawie do wniesienia odwołania, ani o organie rozpoznającym odwołanie, jak również nie pouczono go prawidłowo o terminie wniesienia odwołania, to takie postępowanie nie może szkodzić samej stronie. Stanowiłoby to wprost naruszenie art. 9 k.p.a., zgodnie z którym obowiązkiem organu jest czuwanie, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu organ ma obowiązek udzielania takiej stronie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień. Brak pouczenia strony o prawie do wniesienia odwołania stanowi także działanie naruszające zasadę pogłębiania zaufania do organu administracyjnego wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w okolicznościach tej sprawy na skutek braku jakiegokolwiek pouczenia skarżącego co do prawa do wniesienia odwołania, wniesioną przez tę stronę w terminie określonym w decyzji organu I instancji skargę do sądu administracyjnego trafnie Sąd I instancji zakwalifikował jako odwołanie, bo taki środek odwoławczy przysługiwał skarżącemu na mocy przepisów K.p.a. Tak wniesione odwołanie, wprawdzie po terminie i do organu niewłaściwego (Sądu) jednakże zgodnie z pouczeniem podlegało merytorycznemu rozpoznaniu, a nie stwierdzeniu na podstawie art. 134 k.p.a. uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Tylko wobec strony prawidłowo pouczonej o prawie i terminie do wniesienia odwołania, która wniosłaby ten środek zaskarżenia z uchybieniem terminu i bez składania odrębnego wniosku o jego przywrócenie, organ wydaje postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do skorzystania z tego środka zaskarżenia lub postanowienie o niedopuszczalności odwołania. Przedstawiona powyżej argumentacja przesądza o niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 8,9 i 112 K.p.a. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19".