III OSK 6412/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 25 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 490/21 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 15 października 2020 r., nr 178/XXI/2020 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta [...] oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 490/21, oddalił skargę Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 15 października 2020 r., nr 178/XXI/2020 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta [...]. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Rada Miasta [...] w dniu 15 października 2020 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm.) i rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz. U. z 2019 r., poz. 2028), podjęła uchwałę nr 178/XXI/2020 zmieniającą uchwalę w sprawie przyjęcia uchwały nr 141/XVII/2020 Rady Miasta [...] z 28 maja 2020 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta [...] (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 1 czerwca 2020 r., poz. 6053). Na powyższą uchwałę z dnia 15 października 2020 r., Wojewoda Mazowiecki wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 5 uchwały, w zakresie w jakim zmienia § 3 ust. 12 uchwały pierwotnej w odniesieniu do sformułowania: "oraz odpady opisane w ust. 7" w zakresie, w jakim przepis dopuszcza kompostowanie odpadów zielonych, nie będących bioodpadami oraz stwierdzenie nieważności § 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały, w zakresie w jakim zmienia się § 6 ust. 1 uchwały pierwotnej w odniesieniu do sformułowania: "niesłużącej do użytku publicznego" oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie oraz nieobciążanie organu kosztami postępowania według norm prawem przepisanych. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł sprzeczności zapisu zawartego w § 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały z przepisami ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Jak bowiem wynika z treści zaskarżonej uchwały, § 3 ust. 7 uchwały pierwotnej otrzymał nowe brzmienie. Również nowe brzmienie, wskutek zmiany wprowadzonej zaskarżoną uchwałą, otrzymał § 3 ust. 12 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta [...]. Ustawa o utrzymaniu porządku i czystości w gminach w art. 4 ust. 2a pkt 4 upoważnia radę gminy do zawarcia w regulaminie zapisów w zakresie wymagań dotyczących kompostowania bioodpadów, stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady. WSA w Warszawie podniósł, że po pierwsze, przepisy skarżonej uchwały dotyczą wyłącznie odpadów komunalnych. Po drugie, definicja bioodpadów zawarta jest w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r., poz. 797, ze zm.), która w art. 3 ust. 1 pkt 1 stanowi, że pod pojęciem bioodpadów rozumie się ulegające biodegradacji odpady z ogrodów i parków, odpady spożywcze i kuchenne z gospodarstw domowych, gastronomii, zakładów zbiorowego żywienia, jednostek handlu detalicznego, a także porównywalne odpady z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność. Z kolei w myśl art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o odpadach, pod pojęciem odpadów ulegających biodegradacji rozumie się odpady, które ulegają rozkładowi tlenowemu lub beztlenowemu przy udziale mikroorganizmów. Z zestawienia powyższych definicji wynika, że odpady zielone stanowią rodzaj bioodpadów jako odpady biodegradowalne. Jak słusznie wskazała Rada Gminy, z uwagi na zakres regulacji objętych Regulaminem, zapisy w nim zawarte dotyczą tylko odpadów komunalnych. Za odpady komunalne zaś, stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach, rozumie się odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców. Niezależnie zatem od przyjętej w § 3 ust. 7 zaskarżonej uchwały definicji odpadów zielonych, może ona dotyczyć wyłącznie tej części odpadów należących do zakresu definicji, która stanowi odpady komunalne i mieści się w pojęciu bioodpadów. Ma zatem rację skarżący, że trudno sobie wyobrazić, aby na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami jednorodzinnymi powstawały i gromadzone były bioodpady z pielęgnacji terenów zielonych i cmentarzy. Stąd czynienie wyłączenia takich odpadów z definicji zawartej w uchwale, wydaje się nadmiernym formalizmem. W ocenie Sądu pierwszej instancji, zapis wprowadzony w § 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały w kwestionowanym zakresie stanowi wyłącznie uzupełnienie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co mieści się w granicach upoważnienia ustawowego dla rady gminy. Dopuszczalność takich uzupełnień w akcie prawa miejscowego wynika z art. 94 Konstytucji RP. Regulacje zawarte w aktach prawa miejscowego nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP. Przepisy prawa miejscowego stanowią dopełnienie przepisów rangi ustawowej. Mając powyższe na uwadze, nie można uznać przepisu § 6 ust. 1 Regulaminu za naruszający w sposób istotny art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Zgodnie bowiem z tym przepisem ustawy, rada gminy upoważniona jest do określenia w regulaminie czystości i utrzymania porządku wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. W § 6 ust. 1 Regulaminu przewidziano natomiast, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się pod warunkiem dokonywania tej czynności na terenie nieruchomości niesłużącej do użytku publicznego. Nie ulega wątpliwości, że zasadniczo mycie pojazdów może odbywać się wyłącznie w miejscach do tego przeznaczonych. Wynika to m.in. z przepisów kodeksu cywilnego, w szczególności dotyczących immisji, zakazujących przekraczających ponad przeciętną miarę oddziaływań na działki sąsiednie, a także z przepisów Kodeksu wykroczeń. Tylko na zasadzie wyjątku czynności te można wykonywać poza myjniami i warsztatami. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminie upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie szczegółowych warunków tych czynności. Określając te warunki rada gminy powinna więc mieć na uwadze przede wszystkim to, że czynności te poza myjniami i warsztatami naprawczymi mają charakter wyjątkowy. Mając na uwadze szczególnie tę ostatnią okoliczność, WSA w Warszawie uznał, że wprowadzone w kwestionowanym przepisie Regulaminu ograniczenia, uszczegóławiające warunki wykonywania tych czynności w innych miejscach, nie stanowią nieuprawnionego wkroczenia w sferę prawa cywilnego, ale stanowią właśnie, mieszczące się w ramach upoważnienia ustawowego, dopełnienie przepisów ustawy. Trzeba bowiem podkreślić, że regulamin porządku i czystości w gminie ma, stosownie do postanowień ustawy, chronić właśnie te wartości. Fakt, że ustawa zawierająca upoważnienie reguluje sferę stosunków społecznych właściwą także innym ustawom (np. Kodeksowi cywilnemu czy Kodeksowi wykroczeń), nie wyklucza możliwości regulowania tych materii również w aktach miejscowych wydanych w oparciu o ową ustawę. Niewątpliwie musi to jednak odbyć się w ramach upoważnienia ustawowego i nie być sprzeczne z normami tych innych ustaw. Z taką sytuacją mamy do czynienia w omawianej sprawie. Zdaniem Sądu, prawodawca lokalny miał prawo, w ramach upoważnienia ustawowego, wypowiedzieć się o ograniczeniu mycia pojazdów poza myjniami do miejsc niesłużących użytkowi publicznemu, mając na uwadze wartość jaką jest ład, czystość i porządek, także w relacjach międzyludzkich, jako pewien stan niezakłócania posiadanych uprawnień. Chodzi bowiem o niezakłócanie wartości związanych z niezanieczyszczaniem środowiska oraz z czystością i porządkiem. Wzór powinnego zachowania służący zachowaniu czystości i porządku, poprzez ograniczenie miejsc, w których można myć samochody poza myjniami do miejsc niesłużących użytkowi publicznemu, jest również wystarczająco przejrzysty i jasny, o ile uwzględni się wyjątkowy charakter odstępstw od zasady mycia pojazdów w myjniach. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wskazane wyżej przepisy zaskarżonej uchwały nie naruszają przepisów prawa w sposób istotny, bowiem uchybienia, których popełnienie zarzuca strona skarżąca nie prowadzą do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. W dniu 26 lipca 2021 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Wojewoda Mazowiecki, wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części wskazanej w petitum skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. art. 3 ust. 1 pkt 1 z zw. z pkt 10 ustawy o odpadach oraz art. 4 ust. 2a pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że kompostowaniu w przydomowych kompostownikach mogą podlegać odpady zielone; 2. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi może być ograniczone do terenów nieprzeznaczonych do użytku publicznego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, pojęcie odpadów biodegradowalnych, wskazanych w zaskarżonej uchwale oraz uzasadnieniu skarżonego orzeczenia, nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach ustawy o odpadach ani w przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Prawodawca lokalny stworzył w istocie własną siatkę pojęciową nieznaną ustawom, a stworzenie własnej definicji legalnej w akcie prawa miejscowego bez podstawy prawnej stanowi o istotnym naruszeniu prawa. W zakresie zarzutu drugiego organ nadzorczy podniósł, że żaden przepis nie upoważnia organu uchwałodawczego gminy do wskazania miejsc, w których można myć i naprawiać pojazdy poza myjniami i warsztatami samochodowymi, wprowadzania ograniczeń co do zakresu dokonywania takich napraw, a nadto do wkraczania w kwestię prawa własności i wskazywania, że mycie może nastąpić wyłącznie na własnej posesji - kwestia prawa własności należy do zagadnień prawa cywilnego. Zatem takie działanie jednostki samorządu terytorialnego wkracza w prawo własności, które zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP może być ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Wniesiona skarga kasacyjna jest niezasadna. Na wstępie należy przypomnieć wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2866/15, w którym stwierdzono, że w zakresie ustalenia przepisów regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy "wartościami, które Regulamin ma chronić w świetle powszechnie obowiązującego prawa jest czystość i porządek. Zarazem należy odpowiednio rozumieć charakter wykonawczy omawianego Regulaminu, który zasadniczo sprowadza się do wykonania postanowień ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w granicach upoważnienia ustawowego. Jednak, jeżeli ustawa zawierająca upoważnienie reguluje przedmiot (sferę stosunków społecznych) właściwy także normom/przedmiotom regulacji innych ustaw, to w konsekwencji ten wykonawczy charakter Regulaminu (np. wzory zachowania z przeterminowanymi lekami) ma się odpowiednio także i do przedmiotu regulacji tych innych ustaw, oczywiście przy zasadniczym założeniu mieszczenia się regulowanej materii w granicach omawianego upoważnienia ustawowego, jak i chronionych celów i wartości, którymi są czystość i porządek. Komentarza także wymaga stopień wykonawczego charakteru norm omawianego Regulaminu jako instytucji prawa. Jego celem i zadaniem jest uszczegółowienie zasad mieszczących się w ramach upoważnienia ustawowego. A zatem chodzi o instrumentalne uszczegółowienie zasad ustawowych, tak aby prawodawcze wykonanie zasad będących wyrazem uszczegółowienia wskazanych/wyrażonych w regulaminie dało merytoryczny, materialny efekt realizacji "wykonywanej" zasady ustawowej. Jednocześnie metoda regulacji stosowana przez ustawodawcę, pozwala na przyjęcie tezy, że ustawodawca posłużył się w omawianym upoważnieniu ustawowym pojęciem zasady w szerokim tego słowa znaczeniu, w pewnych przypadkach utożsamiając zasadę z normą prawną. Nie można także wykluczyć, że wykonawczy charakter regulaminu może być uzupełniony o mieszczącą się w ramach upoważnienia pewną ograniczoną prawem samodzielność prawotwórczą prawodawcy lokalnego". NSA wskazał zatem, że ustawodawca przyznaje gminom w zakresie regulaminu utrzymania czystości i porządku pewien rodzaj swobody w ustaleniu jego zapisów, tak aby zrealizować zadania jakie zostały im postawione w art. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. W tym zakresie, przepisy powinny być czytelne dla mieszkańców, tak aby wiedzieli, jak mają postępować z odpadami. Wskazać należy, że § 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały statuuje reguły kompostowania odpadów przez właścicieli nieruchomości. Przepis ten odwołuje się do ust. 7 Regulaminu, wedle którego "odpady zielone - odpady komunalne stanowiące części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy, a także z targowisk, z wyłączeniem odpadów z czyszczenia ulic i placów - powinny być zbierane odrębnie od innych bioodpadów". Istotnie przepis ten odwołuje się do pojęcia nieznanego ustawie, tj. pojęcia "odpadów zielnych". Należy jednak mieć na względzie, że takie pojęcie jest powszechnie używane w języku potocznym oraz prawniczym i odnosi się ono do odpadów powstałych w wyniku zagospodarowywania ogrodów i innych nieruchomości zielonych. Pojęcie to było również używane do wejścia w życie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1579 ze zm.), która wykreśliła art. 12 ust. 1 pkt 12 ustawy o odpadach, zawierający definicję odpadów zielonych. Należy jednak podkreślić, że, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, § 1 pkt 4 uchwały zmieniającej wskazuje jakie rodzaje odpadów mogą podlegać kompostowaniu, a użyte w tym przepisie sformułowanie "odpady zielone" mieści się w pojęciu bioodpady, a więc w pojęciu znajdującym się w art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach. Tak sformułowany przepis jest czytelny dla mieszkańców gminy i wskazuje, jaki rodzaj wytworzonych odpadów może podlegać kompostowaniu. Gmina zatem zmieściła się w ramach ustawowych uprawnień do wydania aktu prawa miejscowego, dookreślając w sposób, który byłby zrozumiały dla jej mieszkańców, używania części odpadów do ich kompostowania. Nie można się również zgodzić z poglądem, że WSA w Warszawie naruszył art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podnieść bowiem należy, że przepis ten stanowi, iż uchwalony przez radę gminy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Zatem ustawa ta jednoznacznie określa, że rada gminy ma uprawnienie, aby w celu realizacji postawionych jej zadań w zakresie utrzymania porządku i czystości, uregulować reguły mycia samochodów poza miejscami do tego dostosowanymi. Celem takiego rozwiązania jest zapewnienie warunków zgodnego z ustawą odprowadzania, często bardzo toksycznych nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów. Organ gminy nie może być upoważniony wyłącznie do wskazania ogólnych wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami. Stąd szczegółowe uregulowanie zasad mycia samochodów na nieruchomościach prywatnych, tak aby zapewnić czystość w danej jednostce samorządu terytorialnego jest zgodne z prawem. Słusznie zatem WSA w Warszawie uznał, że treść § 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały jest zgodna z prawem. Statuowany w niej sposób zachowania właściciela nieruchomości realizuje cel ustawy, poprzez jednoznaczne określenie warunków mycia samochodów - tak aby nieczystości powstałe podczas tego procesu nie dostawały się do gleby lub wody. Taka ingerencja jest uzasadniona, ponieważ prawo własności nie jest absolutne i dopuszczalne są jego ograniczenia ze względu na interes społeczny, który w rozpoznawanej sprawie polega na zachowaniu w czystości danej jednostki samorządu terytorialnego, a co za tym idzie również ochronie środowiska. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.