IV SA/Wa 421/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie: Sędzia WSA Alina Balicka Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...] I. stwierdza nieważność § 2 ust. 3 w zakresie sformułowania "tych urządzeń"; § 7 ust. 2; § 8 ust. 5 lit. c) w zakresie sformułowania "i tektura"; § 9 ust. 2 lit. d); § 19 załącznika zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałym zakresie; III. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda [...] w piśmie z dnia [...] lutego 221 r. wniósł skargę na uchwały Rady Gminy [...]: z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w sprawie "[...] oraz - z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] zmieniającą uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2019 r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wskazać należy, iż skarga na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] zmieniającą uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2019 r. została zarejestrowana i rozpatrzona pod sygnaturą akt IV SA/Wa 422/21. Wojewoda [...] wniósł o orzeczenie nieważności uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w całości, a w przypadku nie uwzględnienia tego wniosku o orzeczenie nieważności załącznika do uchwały w części w odniesieniu do przepisów: § 2 ust. 3 w odniesieniu do sformułowania "tych urządzeń" w odniesieniu do worków na odpady, § 7 ust. 2, § 8 ust. 5 lit. c) i lit. e), § 9 ust. 2 lit. d) , § 15 ust. 1 lit. a), § 19, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, iż w § 6 ust. 4 Regulaminu brak jest informacji o zbieraniu odpadów komunalnych w PSZOK, jak tego wymaga art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wprawdzie w ust. 3 § 6 jest mowa o selektywnym zbieraniu odpadów niebezpiecznych i dostarczeniu ich do PSZOK. Nie jest to jednak wystarczające do uznania, że delegacja ustawowa została wypełniona. Przedmiotowe regulacje są także niespójne z brzmieniem § 1 ust. 1 uchwały nr [...], zgodne z którym w § 2 uchwały zmienianej dodaje się pkt 17 "odpady niebezpieczne". Organ nadzoru podkreślił, iż zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2a) ustawy w regulaminie należy zawrzeć wymagana dotyczące utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów. W zaskarżonej uchwale nr [...] brak jest takiej regulacji. Katalog spraw, które zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy są objęte regulacją uchwały rady gminy w przedmiocie ustalenia regulaminu , musi być traktowany ściśle. Wszelkie odstępstwa od katalogu stanowią istotne naruszenie przepisów praw- poprzez nieuregulowanie materii przekazanej do regulacji w normie kompetencyjnej, skutkujące wnioskiem o stwierdzenie nieważności aktu w całości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy utrzymanie czystości porządku na terenie gminy należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Wojewoda stwierdził, iż w zaskarżonych uchwałach znajdują się dalsze naruszenia prawa, mające które mają charakter istotny. Zgodne z § 2 ust. 3 załącznika do uchwały "Obowiązki wyposażenia nieruchomości w pojemniki i worki na odpady oraz obowiązki utrzymania tych urządzeń w należytym stanie sanitarnym i technicznym może być przekazane innemu podmiotowi w trybie przewidzianym w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Organ nadzoru stwierdził, iż w świetle treści art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy brak jest podstaw, aby obowiązki w zakresie utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym rozciągać również na worki. Jest to przykład przekroczenia delegacji ustawowej. W § 7 ust. 2 załącznika do uchwały zawarto przepis "odbiorą odpadów odbiera posegregowane odpady z terenu nieruchomości wg przyjętego harmonogramu, uwzględniając odbiór sprzętem umożliwiającym selektywne zbieranie 5 rodzajów odpadów". Przepis ustawy nie przewiduje delegacji do wprowadzenia takiego przepisu, wobec czego prawodawca lokalny wyszedł poza upoważnienie zawarte w przepisie kompetencyjnym. W § 8 ust. 5 lit. c) i lit. e) zawarto regulacje " Nieruchomość należy wyposażyć w pojemniki i worki do selektywnego zbierania odpadów w następującym układzie kolorystycznym i oznakowaniu: c) do zbierania odpadów papieru - kolor niebieski oznaczony napisem "papier i tektura", e) do zbierania odpadów kuchennych pochodzenia roślinnego i odpadów zielonych – kolor brązowy oznaczony napisem "BIO"." Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposoby selektywnego zbierania wymaganych frakcji odpadów ( Dz. U. poz. 2028) frakcję odpadów, o której mowa § 3 pkt 1, tj. papier, w skład której wchodzą odpady z papieru, w tym tektury, odpady opakowaniowe z papieru i odpady opakowaniowe z tektury, zbiera się w pojemnikach koloru niebieskiego oznaczonych napisem "Papier". Frakcje odpadów, o której mowa w § 3 pkt 5, tj. odpady ulegające biodegradacji ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów, zbiera się w pojemnikach koloru brązowego oznaczonych napisem "Bio". Z powyższego wynika, że w regulaminie doszło do nieuprawnionej modyfikacji przepisów ww. rozporządzenia. W § 9 ust. 2 lit. d) załącznika do uchwały wprowadzono następującą zasadę odbioru odpadów bioodpady ( odpady zielone stanowiące części roślin z pielęgnacji terenów zielonych łącznie z innym bioodpadami stanowiącymi odpady komunalne) , w liczbie 3 worków o pojemności 120 l, odbieranych każdorazowo wyłącznie w okresie od 01 kwietnia do 30 listopada". Z przepisu art. 4 ust. 2a pkt 2 ustawy wynika, że w regulaminie rada gminy może postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne. Wojewoda stwierdził, że przepis ten pozwala na wyodrębnienie odpadów zielonych od innych bioodpadów w zakresie zbierania frakcji. Nie daje podstaw do ograniczenia odbioru bioodpadów w zakresie ilościowym lub z ograniczeniem terminu. Takiego upoważnienia nie zawiera żaden przepis ustawy o czystości i porządku w gminach. Na podstawie § 15 ust. 1 lit. a) załącznika do uchwały "mycie pojazdów samochodowych poza myjniami jest dopuszczalne przy zachowaniu następujących warunków będzie wykonywane na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości własnej lub udostępnionej w tym celu". Brak w tak sformułowanym przepisie delegacji do wprowadzenia ograniczenia mycia pojazdów samochodowych wyłącznie do terenu własnej nieruchomości. Organ nadzoru stwierdził, że w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak jest delegacji do wprowadzenia w regulaminie regulacji o treści zawartej w § 19 załącznika do uchwały, jest o zatem przekroczenie delegacji ustawowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, obejmującą swym zakresem między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego - art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a), do których kwalifikuje się zaskarżona uchwała. Skargę w sprawie wywiódł Wojewoda, działający jako organ nadzoru. Stosownie do treści art. 91 ust. 1 tej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminny uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku, zgodnie z art. 93 ust. 1 powołanej ustawy organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przepisami ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). W związku z tym należy wskazać, że w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym w doktrynie i orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, iż nie każde, lecz tylko istotne naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Podstawową regułą działania administracji w demokratycznym państwie prawa jest zawarta w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności - czyli zasada działania organów administracji w granicach i na podstawie prawa. Zasada ta obejmuje również działanie organów uchwałodawczych gmin w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego. W tym względzie organy te związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Również akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe, stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych (art. 94 Konstytucji RP). Nie mogą więc wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, powinna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takie regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W sytuacji gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu – co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11). Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2011 r., II SA/Wr 300/11). Stanowisko to znajduje dodatkowe oparcie w treści § 118 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283), powoływanego dalej jako: "zasady techniki prawodawczej", stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143 zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którym w rozporządzeniu (tu: w akcie prawa miejscowego) nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa. Natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/07). W orzecznictwie wskazuje się także, że chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, to wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego. Są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., II OSK 2498/16). `Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w u.c.p.g. Przepis art. 4 ust. 1 u.c.p.g. stanowi, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Zakres regulacji regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie: a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady, b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży, c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków; 2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Wedle art. 4 ust. 2a u.c.p.g. rada gminy może w regulaminie: wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów (pkt 1); postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne (pkt 2); określić dodatkowe warunki dotyczące ułatwienia prowadzenia selektywnego zbierania odpadów przez osoby niepełnosprawne, w szczególności niedowidzące (pkt 3); określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady (pkt 4); określić warunki uznania, że odpady, o których mowa w pkt 1 oraz w ust. 2 pkt 1 lit. a i b, są zbierane w sposób selektywny (pkt 5). Wyliczenie w art. 4 ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. elementów regulaminu ma charakter wyczerpujący. Upoważnienie to nie daje radzie gminy podstaw do stanowienia regulaminu zawierającego postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. oraz pomijania kwestii, które winny być w nim obligatoryjnie uregulowane. Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. określa bowiem obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyroki NSA: z 9 września 2014 r., II OSK 654/14; z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12; z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/17 oraz wyroki WSA w Gliwicach z 3 lipca 2014 r., II SA/Gl 465/14; w Poznaniu z 23 października 2013 r., IV SA/Po 748/13; w Łodzi z 13 maja 2021, II SA/Łd 97/21). Nadto regulamin, jako akt prawa miejscowego, musi zawierać normy generalne, a takiego charakteru nie mają wypowiedzi programowe. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, iż Wojewoda [...] zasadnie zakwestionował § 2 ust. 3 regulaminu w zakresie jakim obowiązkiem utrzymywania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym technicznym poza pojemnikami objęto również worki. Z treści art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. wynika bowiem jasno, że obowiązek ten dotyczy li tylko pojemników. Oznacza to, że Rada Gminy w tym zakresie przekroczyła upoważnienie ustawowe wynikające z powołanego przepisu i dlatego należało stwierdzić nieważność zawartego w treści w § 2 ust. 3 regulaminu sformułowania " tych urządzeń". W art. 4 ust. 2 pkt. 3 u.c.p.g. wskazano, że w regulaminie utrzymania czystości określa się częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Chodzi tutaj m.in. o wskazanie, jakie pojazdy będą odbierać odpady i nieczystości i w jakich terminach będą przyjeżdżać. Sposób pozbycia się oznacza także udostępnienie pojemnika służącego do zbierania odpadów podmiotowi uprawnionemu do ich odbioru oraz umożliwienie dostępu do odpadów w ustalonym terminie (tak: komentarz W. Radeckiego do art. 4 u.c.p.g., lex). W § 7 ust. 2 regulaminu Rada Gminy [...] określiła, że odbiorca odpadów odbiera segregowane odpady z terenu nieruchomości wg przyjętego harmonogramu, uwzględniając odbiór sprzętem umożliwiającym selektywne zbieranie 5 rodzajów odpadów. Jednakże w przepisie tym nie określono jakie to konkretne rodzaje odpadów będą odbieranie od właścicieli nieruchomości. Tymczasem Regulamin powinien określać wymagania przynajmniej co do wszystkich ustawowych frakcji odpadów z art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit.b u.c.p.g. Pominięcie którejkolwiek z frakcji bądź uwzględnienie w nich niekompletnej frakcji odpadów stanowi o nie wypełnieniu upoważnienia ustawowego, co miało miejsce w tym konkretnym przypadku. Organ nie może samodzielnie pomijać niektórych regulacji ustawowych, a winien dopasować przepisy regulaminu w taki sposób, aby uczynić ustawie zadość. Podkreślić należy, że obowiązkiem organu uprawnionego do stanowienia aktu prawa miejscowego jest takie ukształtowanie jego treści, aby wprowadzony doń przepis był zrozumiały, nie zaś wieloznaczny. Jego hipoteza nie może prowadzić do niedookreśloności treści normy prawnej. Konstytucyjny obowiązek działania władz publicznych na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej wymóg przestrzegania reguł poprawnej legislacji, w tym dostatecznej określoności przepisów prawa. Przepis o niedookreślonej treści nie spełnia takiego wymogu i narusza art. 7 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Wobec powyższego kwestionowany przepis § 7 ust. 2 regulaminu podlegał stwierdzeniu nieważności. Uzasadniony okazał się zarzut naruszenia § 8 ust. 5 lit. c) regulaminu, albowiem jak stanowi § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. ( Dz. U. z 2019, poz. 2028) frakcję odpadów, o której mowa w § 3 pkt 1 ( papier) w skład której wchodzą odpady z papieru, w tym tektury, odpady opakowaniowe z papieru i odpady opakowaniowe z tektury zbiera się w pojemnikach koloru niebieskiego oznaczonych napisem " Papier". Tymczasem Rada Gminy stanowiąc, że pojemniki do zbierania odpadów z papieru mają mieć kolor niebieski z napisem, " papier i tektura , dokonała modyfikacji treści ust. 1 § 4 ww. rozporządzenia, tym samym dopuściła się istotnego naruszenia prawa. W tych warunkach należało stwierdzić nieważność sformułowania " i odpady". Zgodzić się należy z organem nadzoru, że przepis art. 4 ust. 2a pkt 2 u.c.p.g., jak również żaden inny przepis ustawy. nie daje podstawy do wprowadzenia w § 9 ust. 2 lit. d) regulaminu ograniczenia dotyczącego odbieranych bioodpadów ( odpadów zielonych stanowiących części roślin z pielęgnacji terenów zielonych łącznie z innymi bioodpadami stanowiącymi odpady komunalne) zarówno w zakresie ilości ( 3 worki o pojemności 120 l), jak i w zakresie częstotliwości ich odbioru ( w okresie od 01 kwietnia do 30 listopada). Stąd też należało stwierdzić nieważność § 9 ust. 2 lit. d) regulaminu. Podzielić należy stanowisko organu nadzoru, iż § 19 regulaminu został podjęty przez Radę Gminy [...] z przekroczeniem delegacji ustawowej, albowiem przepis art. 4 ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. nie przewiduje wprowadzenia tego rodzaju normy w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie. Dlatego też § 19 regulaminu podlegał stwierdzeniu nieważności. Natomiast Sąd nie podzielił zarzutu organu nadzoru dotyczącego § 8 ust. 5 lit. e) regulaminu, albowiem oznaczenie pojemników o kolorze brązowym do zbierania odpadów kuchennych pochodzenia roślinnego i odpadów zielonych napisem "BIO" zamiast napisem "Bio", a więc tak, jak stanowi § 4 ust. 5 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Nie stanowi również istotnego naruszenia prawa zawarcie w § 15 ust. 1 lit. a) regulaminu, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami będzie wykonywane na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości własnej lub udostępnionej w tym celu. Z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) u.c.p.g. wynika, że w regulaminie określa się zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Z przepisu tego nie wynika aby mycie pojazdów samochodowych miało być przewidziane tylko i wyłącznie na własnej nieruchomości. Wobec powyższego zarzuty skargi w zakresie dotyczącym § 8 ust. 5 lit. e), jak i § 15 ust. 1 lit. a) regulaminu podlegały oddaleniu. Z podanych wyżej względów Sąd na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach podstępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.