II GSK 2320/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Op 349/20 w sprawie ze skargi S.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz S.H. 1 137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 8 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Op 349/20 oddalił skargę S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia (...) sierpnia 2020, nr (...)w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżąca w dniu 4 kwietnia 2017 r. uzyskała uprawnienia do kierowania pojazdami. W dniu 3 lipca 2017 r. nieumyślnie naruszyła zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym i na mocy wyroku Sądu Rejonowego w S(...)z (...) stycznia 2018 r., sygn. akt (...)został skazana za popełnienie przestępstwa z art. 177 §1 k.k. Wyrok uprawomocnił się 31 stycznia 2018 r. Skarżąca zapłaciła całość orzeczonej grzywny w dniu 10 lipca 2018 r. W dniu 2 kwietnia 2020 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w O nr (...)o cofnięcie stronie uprawnień do kierowania pojazdami. Decyzją z(...) czerwca 2020 r., nr (...)Starosta S., działając na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 3a lit.a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 110 ze zm. dalej: p.r.d.) cofnął stronie uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi, dla których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii AM, B i B1. Decyzją z (...) sierpnia 2020 r., nr (...)Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu działając na podstawie art. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania S. H. utrzymało w mocy decyzję Starosty S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalając skargę na powyższą decyzję wniesioną przez S. H. wskazał, że podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a p.r.d., obowiązujący od 18 maja 2015 r. (Dz. U. z 2015, poz. 1273), zgodnie z którym decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie stwierdzenia, na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć, że kierujący pojazdem silnikowym w okresie 2 lat od dnia wydania mu po raz pierwszy prawa jazdy popełnił przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji - przy czym decyzja o cofnięciu uprawnienia jest wydawana na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji. Rozstrzygając kwestie intertemporalne Sąd uwzględnił, że przywołany przepis został uchylony na mocy art. 125 pkt 16 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami ( Dz. U. z 2017 r. poz. 978, z późn. zm., dalej: u.k.p.). Zgodnie z art. 139 pkt 3 tej ustawy uchylenie to nastąpiło ostatecznie z dniem 4 czerwca 2018 r. Niemniej jednak równocześnie z dniem 4 czerwca 2018 r. weszła w życie również nowelizacja dokonana ustawą z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 957), którą dokonując zmian w ustawie o kierujących pojazdami oraz Prawo o ruchu drogowym, w art. 14 ust. 1 ustanowiono, że do czasu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie danych na zasadach określonych w art. 100aa-100aq ustawy zmienianej w art. 1 (tj. Prawa o ruchu drogowym), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, przepisów art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 43 ust. 2 pkt 4, art. 44 ust. 3 pkt 2, art. 67 ust. 2 pkt 2, art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. c, art. 98, art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. c i pkt 4 oraz ust. 2 pkt 1 lit. b i ust. 3, art. 102 ust. 1b, art. 103 ust. 1 pkt 2 i 3 i ust. 2, art. 124 ust. 7, art. 125 pkt 10 lit. g i pkt 16 oraz przepisów rozdziału 14 ustawy zmienianej w art. 2 (tj. ustawy o kierujących pojazdami) nie stosuje się. W ust. 2 tej regulacji przewidziano z kolei, że Minister właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej komunikat określający termin wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w ust. 1. Komunikat ogłasza się w terminie co najmniej 3 miesięcy przed dniem wdrożenia rozwiązań technicznych określonym w tym komunikacie. Z powyższej regulacji wynika, że do dnia wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej, nie stosuje się m.in. przepisu art. 125 pkt 16 u.k.p., uchylającego przepis art. 140 i art. 140a p.r.d.. W ocenie Sądu do czasu dokonania takiego wdrożenia przepis art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a p.r.d. mógł mieć zastosowanie i może stanowić podstawę prawną decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Ustalając stan prawny w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał sprawdzenia w Dzienniku Urzędowym Ministra Cyfryzacji oraz na stronie BiP Ministerstwa Cyfryzacji, czy komunikat, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy nowelizującej, został wydany. W wyniku tego ustalił, że do chwili orzekania nie został on ogłoszony. Stąd też, zdaniem Sądu pierwszej instancji należy uznać, że art. 125 pkt 16 u.k.p. nie znajduje obecnie zastosowania, a przepis art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a p.r.d. w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie był uchylony, zatem miał zastosowanie i mógł stanowić podstawę prawną decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Sąd wskazał, że wydany w stosunku do strony skarżącej wyrok Sądu Rejonowego w S(...)z (...) stycznia 2018 r., sygn. akt (...), skazujący ją za występek określony w art. 177 § 1 k.k. na grzywnę, który uprawomocnił się w dniu 31 stycznia 2018 r. jest "prawomocnym rozstrzygnięciem stwierdzającym popełnienie przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji", o którym mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a p.r.d.. Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustawodawca nie uzależnił przesłanek cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a p.r.d. ani od popełnienia czynu zabronionego, ani nawet od skazania, ale od uprawomocnienia się rozstrzygnięcia, że kierujący pojazdem silnikowym w okresie 2 lat od dnia wydania mu po raz pierwszy prawa jazdy popełnił przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji. Zatem prawnie obojętne są wywody skargi dotyczące skazania (na karę grzywny), jej zapłaty, czyli wykonania orzeczonej kary, co ma związek z zatarciem skazania, czy samego, niezależnie nawet od okoliczności związanych z wykonaniem kary, zatarcia skazania. W ocenie Sądu ustawodawca w przepisach prawa materialnego kształtującego powinność organu w ustawie Prawo o ruchu drogowym explicite, jako warunek sine quo non, wskazał na "uprawomocnienie się rozstrzygnięcia" o określonej treści i wskazanych w nim okolicznościach. Tym samym ta okoliczność stanowi o ziszczeniu się materialnoprawnej przesłanki stanowiącej podstawę do prawnego, procesowego ukształtowania stosunku prawnego strony w sposób związany. Nie pozostawiając przy tym żadnego luzu decyzyjnego organowi. W ocenie Sądu strona skarżąca mylnie odczytała, normę wysłowioną w tym przepisie odnosząc ją de facto do skazania, czy też czasu wykonania orzeczonej kary i sprzężonego z tym warunku zatarcia skazania, które w sprawie jest bezsporne, ale też nie ma znaczenia prawnego, albowiem nie ta okoliczność jest warunkującą wypełnienie przesłanki expressis verbis ustanowionej w przepisie pkt 3a lit. a) art. 140 p.r.d. Przesłankę tę stanowi, jak wskazano powyżej, wyłącznie uprawomocnienie się rozstrzygnięcia, w którym orzeczono, że kierujący pojazdem silnikowym w okresie 2 lat od dnia wydania mu po raz pierwszy prawa jazdy popełnił przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji – co w sprawie wystąpiło i jest bezsporne. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, rozpoznając sprawę organy nie naruszyły przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Uwzględniły bowiem wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i dokonały ich prawidłowej oceny prawnej na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a p.r.d. W skardze kasacyjnej na powyższe orzeczenie wniesionej w imieniu skarżącej zaskarżanemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucono: 1.naruszenie prawa materialnego w postaci art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a p.r.d. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy przepis ten został uchylony; 2. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię, a polegającą na przyjęciu, że uzależnianie obowiązywania uchylonego przepisu (art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 957), na mocy której nie stosuje się m.in. przepisu art. 125 pkt 16 u.k.p., uchylającego przepis art. 140 i art. 140a p.r.d. od wdrożenia rozwiązań technicznych przez Ministra właściwego do spraw cyfryzacji spełnia wymogi demokratycznego państwa prawa urzeczywistniające zasady sprawiedliwości społecznej. Z ostrożności procesowej, w przypadku nieuwzględnienia powyższych zarzutów, w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a p.r.d. w zw. z art. 106 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. k.k. poprzez przyjęcie, że skarżąca popełniła przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, podczas gdy w momencie składania wniosku przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. skazanie skarżącej uległo zatarciu, a w konsekwencji nie było podstaw do złożenia wniosku przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. oraz cofnięcia uprawnień przez Starostę S.. W myśl art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 i art. 188 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania, 2. zasądzenie na rzecz skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeczono się prawa do rozpoznania sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty okazały się usprawiedliwione. Nie był trafny zarzut naruszenie prawa materialnego - art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez jego zastosowanie, podczas gdy przepis ten został uchylony (punkt 1 petitum skargi kasacyjnej). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, że do dnia wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej, nie stosuje się m.in. przepisu art. 125 pkt 16 u.k.p. uchylającego przepis art. 140 i art. 140a p.r.d., a co za tym idzie do czasu dokonania takiego wdrożenia przepis art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a p.r.d. może mieć zastosowanie i stanowić podstawę decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej wyłączył stosowanie art. 125 pkt 16 u.k.p., co zostało wyrażone przez ustawodawcę przez wskazanie, że przepisu art. 125 pkt 16 u.k.p. "nie stosuje się" do czasu wdrożenia określonych rozwiązań. Takie brzmienie przepisu może budzić wątpliwości, na czym ma polegać wyłączenie stosowania przepisu, który wszak nie jest podstawą do wydawania rozstrzygnięć indywidualnych i nie podlega "stosowaniu" rozumianemu jako określanie na podstawie stosowanego przepisu skutków w indywidualnych sprawach. By ustalić, jaki jest skutek wyłączenia należy wziąć pod uwagę charakter art. 125 pkt 16 u.k.p.. Ten ostatni przepis jest przepisem II stopnia, zawierającym regulację dotyczącą obowiązywania innego przepisu, przewidziany w nim skutek polegać miał na uchyleniu art. 140 i art. 140a p.r.d. Przepisy II stopnia nie regulują zachowań swoich adresatów, nie określają ich skutków, lecz dotyczą obowiązywania i stosowania innych przepisów. Wyłączenie ich stosowania może oddziaływać wyłącznie na sferę obowiązywania i stosowania tych przepisów, do których się odnoszą. Skoro art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej stanowi, że do czasu wdrożenia stosownych rozwiązań technicznych, nie stosuje się m.in. art. 125 pkt 16 u.k.p., a przepis ten uchyla art. 140 i art. 140a p.r.d., to wstrzymanie jego stosowania oznacza, że skutek uchylenia został wyłączony i nie nastąpił. Wyłączenie stosowania art. 125 pkt 16 u.k.p. nastąpiło z dniem 4 czerwca 2018 r., a zatem z tą datą przepis ten nie mógł wywrzeć przewidzianego w nim skutku pod postacią utraty mocy art. 140 i art. 140a p.r.d., a utrata mocy obowiązującej przez te przepisy została przesunięta w czasie (por. wyrok NSA z 9 lipca 2020 r. I OSK 16/20). Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 2 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię (punkt 2 petitum skargi kasacyjnej), to należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji nie dokonywał jakiejkolwiek wykładni tego przepisu Konstytucji, w ogóle nie rozważając znaczenia określonej w tym przepisie zasady demokratycznego państwa prawnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W skardze kasacyjnej nie postawiono natomiast zarzutu niekonstytucyjności mających w sprawie zastosowanie art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a p.r.d. w związku z art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej, na mocy którego nie stosuje się m.in. przepisu art. 125 pkt 16 u.k.p., uchylającego przepis art. 140 i art. 140a p.r.d. W związku z powyższym należy podkreślić, że wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (por. np. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 909/14), nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (por. np. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1253/13). Reasumując dotychczasowe rozważania niezasadne były dwa pierwsze zarzuty skargi kasacyjnej, a więc naruszenia prawa materialnego w postaci art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a p.r.d. poprzez jego zastosowanie oraz w postaci art. 2 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię. Uzasadniony był natomiast w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowany w petitum skargi kasacyjnej jako ewentualny, zarzut naruszenia art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a p.r.d. w zw. z art. 106 k.k. przez przyjęcie, że skarżąca popełniła przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, w sytuacji gdy skazanie skarżącej uległo zatarciu. Przepis art. 106 k.k. stanowi, że z chwilą zatarcia skazania uważa się je za niebyłe; wpis o skazaniu usuwa się z rejestru skazanych. Uznanie skazania za niebyłe tworzy fikcję prawną, iż skazany nie był w ogóle karany, mimo że taki fakt w rzeczywistości miał miejsce. Uznanie skazania za niebyłe przywraca skazanemu status niekaranego, a fakt skazania wymazany zostaje w sferze prawnej. Likwiduje ono następstwa skazania w zakresie ograniczenia praw skazanego. Skazany zostaje zwolniony z ponoszenia skutków skazania, a wobec tego nie można stosować wobec niego żadnych ograniczeń, wiążących się ze skazaniem. Następstwem zatarcia skazania jest ustanie prawnych konsekwencji skazania. Zatracie skazania wywołuje skutki w tych wszystkich sferach, w których określone następstwa wywoływało skazanie, w tym również w sferze stosunków administracyjnoprawnych (por. R. Stefański, Kodeks karny. Komentarz, C.H. Beck 2019, t. 51 i 53 do art. 106 i powołane tam piśmiennictwo, wyrok NSA z dnia 25 marca 1981 r., SA 353/81 z glosą S. Rakowskiego, OSPiKA 1982, Nr 1-2, poz. 21). Bezpośrednio po tym jak do zatarcia skazania już doszło, nie jest prawnie dopuszczalne (czyli bez pogwałcenia tej zasady, stanowiącej zdobycz cywilizacyjną w demokratycznych państwach prawnych) wydawanie jakiejkolwiek decyzji administracyjnej, zaświadczenia, aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, odwołującej się lub nawiązującej do faktu skazania i ignorującej fakt obowiązywania w konkretnym przypadku, w dacie wydawania tego rodzaju decyzji, owej zasady (tak: Andrzej Ring, glosa do wyroku SN z dnia 24 czerwca 2015 r., II UK 247/14, Lex). Naczelny Sąd Administracyjny podziela przytoczone wyżej poglądy odnośnie do skutków zatarcia skazania także na gruncie postępowania administracyjnego, a w związku z tym zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji, stanowisko organów administracji odnośnie do braku skutków zatarcia skazania dla możliwości wydania na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 3a lit.a p.r.d. decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, nie jest prawidłowe. Mając na uwadze powyższe i uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w punktach 1 i 2 sentencji. Ponownie rozpatrując sprawę organ związany będzie stanowiskiem przedstawionym przez Naczelny Sąd Administracyjny odnośnie do skutków zatarcia skazania i w związku z tym dokona jednoznacznych ustaleń czy doszło do zatarcia skazania w przypadku wyroku Sądu Rejonowego w S(...)z (...) stycznia 2018 r., sygn. akt (...), mając na uwadze, że stosownie do art. 76 § 1 k.k. skazanie ulega zatarciu z mocy prawa z upływem 6 miesięcy od zakończenia okresu próby, przy czym jeżeli wobec skazanego orzeczono grzywnę, środek karny, przepadek lub środek kompensacyjny, zatarcie skazania nie może nastąpić przed ich wykonaniem, darowaniem albo przedawnieniem ich wykonania (art. 76 § 2 k.k.). W razie skazania na grzywnę zatarcie skazania następuje z mocy prawa z upływem roku od wykonania lub darowania kary albo od przedawnienia jej wykonania (art. 107 § 4a k.k.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c § 14 ust. 1 pkt 2b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U.2018.265), zasądzając od organu na rzecz skarżącej 1137 zł, przy czym na koszty te składają się: równowartość wpisu sądowego od skargi (200 zł), równowartość opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia wyroku (100 zł), równowartość wpisu sądowego od skargi kasacyjnej (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika za pierwszą instancję (480 zł) i za sporządzenie skargi kasacyjnej (240 zł) oraz równowartość opłaty skarbowej uiszczonej z tytułu udzielenia pełnomocnictwa (17 zł).