I OSK 2170/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 162/21 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 08 czerwca 2021 r. sygn. I SA/Wa 162/21 - uchylił decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] oraz decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z [...] lipca 2020 r. M. T. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną siostrą. Decyzją z [...] września 2020 r. Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 17, art. 21 ust. 1 w zw. z art. 23 ust 1 oraz art. 24 ust 2a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz art. 68 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, odmówił przyznania M. T. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrą B. G. od [...] czerwca 2020 r. Po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji, Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] listopada 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Opolskiego z [...] września 2020 r. stwierdzając, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych stawia wymóg, aby niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, a w niniejszej sprawie niepełnosprawność siostry wnioskodawczyni nie powstała po 75 roku życia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła M. T. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił tę skargę wskazując, że stan faktyczny jest bezsporny, a istota sporu sprowadza się do ustalenia rzeczywistych skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku, sygn. akt. K 38/13, w odniesieniu do normy prawnej wynikającej z treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 – dalej jako: "u.ś.r"). Sąd I stwierdził, że orzekające w sprawie organy niesłusznie nie uwzględniły w wydanych w sprawie rozstrzygnięciach wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. dla oceny przesłanki warunkującej przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Z wyrokiem tym nie zgodził się Minister Rodziny i Polityki Społecznej, który na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.") wywiódł skargę kasacyjną, zaskarżonemu wyrokowi zarzucając: I. naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji bezpodstawne niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że sprawę skarżącej należało załatwić z pominięciem tego przepisu, który w ocenie Sądu I instancji został uznany za niekonstytucyjny, a zatem niemający mocy obowiązującej w tej konkretnej sprawie, podczas gdy w istocie Trybunał Konstytucyjny (dalej również - "Trybunał" lub "TK"), w uzasadnieniu swojego wyroku z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. poz. 1443), zwanego dalej "wyrokiem w sprawie K 38/13", wyraźnie stwierdził, że ww. przepis pozostaje w mocy do czasu jego zmiany przez ustawodawcę; II.naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 71 ust. 3 w związku z art. 67 ust. 2 oraz art. 73 ust. 1, obowiązującej w dniu wydania wyroku w sprawie K 38/13, ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z późn. zm – dalej jako: "u.T.K."), poprzez ich bezpodstawne pominięcie w procesie wykładni przedmiotowego wyroku Trybunału, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że organy obu instancji nieprawidłowo zinterpretowały ww. wyrok w sprawie K 38/13. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z dnia 24 czerwca 2022 r. poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Pismem z dnia 30 czerwca 2022 r. pełnomocnik Ministra oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W dniu 04 lipca 2022 r. do Sądu wpłynęło oświadczenie pełnomocnika M. T. informujące, że ona również wyraża ona zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej z dnia 16 września 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Sądowi I instancji zarzucono dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., uwzględniającej wyrok TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Zarzut ten jest niezasadny. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 17 ust. 1 stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje, jeżeli konkretnie wskazane w ustawie osoby, nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie z określonymi w ustawie wskazaniami. Ponadto, zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Słusznie Sąd I instancji uznał, iż właściwe odkodowanie normy prawnej, zawartej w ww. przepisie, a następnie jego prawidłowe zastosowanie, wymagało w rozpoznawanej sprawie uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którego pkt 2 Trybunał stwierdził, że: "art. 17 ust. 1b ustawy powołanej w punkcie 1 [o świadczeniach rodzinnych] w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji". Rozważania w tym zakresie należy poprzedzić stwierdzeniem, iż powyższe zagadanie było już wielokrotnie przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, który - rozpoznając sprawy w analogicznych stanach faktycznych i prawnych - uznawał konieczność uwzględnienia wyroku TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 dla prawidłowej wykładni przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., a to pozwala na przyjęcie, że w tym zakresie ukształtowała się utrwalona linia orzecznicza. Omawianym wyrokiem Trybunał stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Niekonstytucyjny przepis przewiduje bowiem możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., jedynie wówczas, gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W powyższym wyroku Trybunał wyraźnie wskazał, iż wynikające z art. 17 ust. 1b u.ś.r. zróżnicowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zależne od momentu powstania niepełnosprawności jest niezgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucją RP. W tej sytuacji, artykuł 17 ust. 1b u.ś.r., od momentu wejścia w życie ww. wyroku Trybunału, nie może być zatem stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2021 r. sygn. I OSK 1530/20). Jeżeli bowiem Konstytucja dopuszcza wzruszenie prawomocnego orzeczenia sądowego oraz ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanych na podstawie przepisu uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją (art. 190 ust. 4 Konstytucji RP), to tym bardziej należy opowiedzieć się za niedopuszczalnością wydania orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej w oparciu o przepis, który Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją RP. Podkreślić jednocześnie trzeba, że powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, a zatem nie wywołuje on prostego skutku, określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, a więc utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji prawnej. Tym niemniej powoduje on konieczność zrekonstruowania normy prawnej w oparciu o stanowione przepisy prawa, które pozostają zgodne z Konstytucją RP, przy wykorzystaniu reguł wykładni prawa, tak aby wynik tej rekonstrukcji nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Dodać przy tym trzeba, że jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP) jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016r., sygn. akt I OSK 1578/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosując więc taki sposób wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., należy przyjąć, iż w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b cyt. ustawy - jako zgodny z Konstytucją - winien znaleźć zastosowanie. Natomiast w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W rezultacie nie jest więc dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. np. wyroki NSA: z dnia 26 kwietnia 2019 r., I OSK 8/19, z dnia 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z dnia 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z dnia 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z dnia 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z dnia 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16; z dnia 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z dnia 2 marca 2017 r., I OSK 2407/16; https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowości tego stanowiska nie podważa zakresowy charakter wyroku K 38/13. Z uwagi na to, że art. 17 ust. 1b pkt 1 u.ś.r. tylko w części jest niekonstytucyjny, usunięcie całego przepisu z porządku prawnego nie było pożądane. W rezultacie sam Trybunał w uzasadnieniu wskazał, że potrzebne jest dokonanie zmian ustawodawczych. Nie oznacza to, jak wynika z powyższych rozważań, że wyrok ten nie ma znaczenia dla rozstrzygania spraw indywidualnych. Podstawą odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego grupie opiekunów osób, których niepełnosprawność nie powstała w dzieciństwie nie może być wypowiedź zawarta w uzasadnieniu omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, według której, "skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa". Konstatacja ta, w odniesieniu do braku uchylenia art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz decyzji przyznających świadczenia, jest oczywista w świetle art. 190 ust. 1-4 Konstytucji RP. Nadto, skoro Trybunał Konstytucyjny nie jest ustawodawcą pozytywnym, co wynika wprost z art. 188 pkt 1 Konstytucji, jego wyrok nie stanowi źródła prawa. Jednak stwierdzenie konstytucyjności jedynie części norm dekodowanych z kontrolowanego przepisu w wyroku zakresowym wywołuje domniemanie niekonstytucyjności norm zawartych w zakwestionowanej części przepisu (J. Trzciński, glosa krytyczna do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt III CZP 2/09, ZNSA 2010/2/158-160; M. Wiącek, glosa krytyczna do uchwały III CZP 2/09, Przegląd Sejmowy 2010/3/156-157 pkt 3, s. 166 pkt 10; G. J. Wąsiewski, glosa krytyczna do uchwały III CZP 2/09, Państwo i Prawo 2010/10/141; M. Ziółkowski, glosa do uchwały III CZP 2/09, Przegląd Sejmowy 2011/5/s.186 pkt 2, s. 191 pkt 5 i przywołane przez Glosatorów orzecznictwo i piśmiennictwo). W takiej sytuacji, jak ma to miejsce w okolicznościach przedmiotowej sprawy, w razie braku reakcji ustawodawcy należy odkodować podstawę prawną z tych części przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją, tak jak to uczyniono w uwagach wyżej zamieszczonych (wyrok TK z 6.3.2002 r. P 7/00, OTK-A 2002/2/13; wyrok NSA z 20.4.2017 r. I OSK 2593/16, Lex 2332965). Przyjęcie poglądu zaprezentowanego w skardze kasacyjnej oznaczałoby, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu ustawy, ze względu na treść uzasadnienia takiego orzeczenia, od chwili jego wejścia w życie, nie ma żadnego znaczenia prawnego dla dalszego stosowania zakwestionowanego przepisu w kształcie treści normatywnej zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny, co nie jest do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że wobec nieuwzględnienia przez organy administracji wyroku TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 dla oceny spełnienia przesłanki, warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., Sąd I instancji prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, jak również zasadnie zawarł wskazania, co do dalszego postępowania polegające na rozpoznaniu wniosku skarżącej z pominięciem kryterium wieku z art. 17 ust.1b u.ś.r. W konsekwencji niezasadnie Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 71 ust. 3 w związku z art. 67 ust. 2 oraz art. 73 ust. u.T.K, bowiem Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów, co szczegółowo zostało przedstawione w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.