VII SA/Wa 469/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 256 ze zm. - dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania D. Sz. i K. Sz. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2020 r. znak: [...], orzekającej o niezbędności wejścia na teren działki nr ew. [...]. położonej w miejscowości [...], w celu wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu elewacji, ocieplenia i obróbek na ścianach bezpośrednio przy granicy działki nr ew. [...] oraz montażu i demontażu urządzeń niezbędnych do wykonania powyższych, w pasie o szerokości 2 m i długości 20 m, uchylił ww. decyzję Starosty [...] w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [...] września 2020 r. A. K. (dalej jako "inwestor", "skarżąca") wystąpiła o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren działki sąsiedniej o nr ew, [...], położonej w miejscowości [...] stanowiącej własność D. S. i K. S., w celu wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu elewacji, ocieplenia i obróbek na ścianach bezpośrednio przy granicy działki nr ew. [...] oraz montażu i demontażu urządzeń niezbędnych do wykonania zadania na działce nr ew. [...]. Skarżąca swój wniosek uzasadniła koniecznością wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu elewacji, ocieplenia i obróbek na ścianach budynku bezpośrednio przy granicy działki nr ew. [...] oraz montażu i demontażu urządzeń niezbędnych do wykonania zadania na działce nr ew. [...] usytuowanym bezpośrednio przy granicy działki nr ew. [...]. Inwestor załączył potwierdzenie wystąpienia na piśmie w powyższej kwestii do właścicieli sąsiedniej działki. Zgodnie z informacją wnioskodawcy na powyższe pismo od właścicieli działki sąsiedniej Inwestor nie uzyskał odpowiedzi. W dniu [...] października 2020 r. do Starosty [...] wpłynęło pismo od D. S. i K. S., że nie wyrażają oni zgody na przedmiotowe roboty budowlane. Starosta [...] (dalej jako: "organ I instancji", "Starosta") decyzją z dnia [...] października 2020 r. znak: [...], na postawie art. 47 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 1333 ze zm., dalej jako "p.b."). - orzekł o niezbędności wejścia na teren działki o nr ew. [...] położonej w miejscowości [...] stanowiącej własność D. i K. S., w celu wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu elewacji, ocieplenia i obróbek na ścianach bezpośrednio przy granicy działki nr ew. [...] oraz montażu i demontażu urządzeń niezbędnych do wykonania zadania na działce nr ew. [...], w pasie o szerokości 2 m i długości 20 m w odległości 15 m od granicy działki nr ew. [...] (ulicy [...]) oraz bezpośrednio przy granicy działki nr ew. [...], - ustalił, że dla wykonania w/w robót niezbędne jest zajęcie na okres trzech tygodni licząc od drugiego dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna części działki nr ew. [...]położonej w miejscowości [...] stanowiącej własność D. i K. S., w celu wykonania ww. robót budowlanych, - zobowiązał inwestora - po zakończeniu ww. robót budowlanych - do naprawienia szkód powstałych w wyniku korzystania z nieruchomości D. i K. S. - na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że uznał wniosku A. K. w sprawie wejścia na teren działki sąsiedniej celem wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu elewacji, ocieplenia i obróbek na ścianach bezpośrednio przy granicy działki nr ew. [...] oraz montażu i demontażu urządzeń niezbędnych do wykonania zadania. Jednocześnie wyjaśnił, że zgoda dotyczy niezbędności wejścia dotyczy wykonania robót budowlanych bezpośrednio przy granicy działki nr ew. [...]. Inwestor nie ma prawa wykonać przedmiotowego ocieplenia oraz tynku z przekroczeniem granicy swojej nieruchomości. Od powyższej decyzji pismem z dnia [...] października 2020 r. odwołanie wnieśli D. S. i K. S.. Postawili zarzuty naruszenia art. 7, art., 77 i art. 10 k.p.a. Wskazali, że zezwolenie na wejście na teren działki sąsiedniej w celu realizowania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, dotyczy tylko takich robót, które są wykonywane legalnie a więc określone w decyzjach o pozwoleniu na budowę. Ściana budynku posiada tynki elewacyjne a więc jest zabezpieczona przed czynnikami atmosferycznymi. Wykonanie ocieplenia ściany warstwą styropianu o grubości 17,0 cm z tynkiem, obróbkami wykracza poza granice działki A K. Przedłożony przez inwestora szkic przebiegu granic nie stanowi wiarygodnego dokumentu urzędowego. Nie pochodzi bowiem z zasobów geodezyjnych i w niczym nie jest miarodajną podstawą do uznania legalnego przebiegu granic. Wykonanie planowanych prac spowoduje przekroczenie granicy ich nieruchomości. W wyniku rozpatrzenia odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "GINB", "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] uchylił ww. decyzję Starosty [...] w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ wskazał, że zezwolenie na wejście na nieruchomość sąsiednią, niezbędne do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, przewidziane w art. 47 ust. 2 p.b. dotyczy jedynie tych robót lub prac, które podlegają regulacji Prawa budowlanego i wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Dlatego też zezwolenie takie może być wydane dopiero po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę lub po dokonaniu zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt: II OSK 2517/14). Pogląd ten powszechnie prezentowany jest w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt: 11 SA/Lu 269/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 września 2016 r. sygn. akt: II SA/Kr 441/16). Z tego też względu prace wyłączone z regulacji Prawa budowlanego nie mogą być przedmiotem postępowania, mającego na celu uzyskanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w trybie art. 47 p.b.. Zgodnie z zaprezentowanym stanowiskiem, organ administracji architektonicznobudowlanej, na wstępnym etapie postępowania ustala zakres planowanych przez inwestora prac budowlanych, a następnie dokonuje oceny, czy do wymienionych prac znajduje zastosowanie ustawa Prawo budowlane. Dopiero pozytywne stanowisko w tym przedmiocie łączyć się może z zastosowaniem przepisu art. 47 ust. 2 p.b.. Organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], na podstawie art. 136 k.p.a., zlecił Staroście [...] przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie, czy zostało dokonane skuteczne zgłoszenie organowi administracji architektoniczno-budowlanej robót budowlanych wskazanych w ww. decyzji Starosty [...] lub czy inwestor uzyskał decyzję administracyjną lub inny dokument zobowiązujący go do wykonania robót budowlanych, o których mowa w ww. decyzji. Ponadto Wojewoda zlecił Staroście ustalenie wysokości budynku, którego roboty budowlane dotyczą. W piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r. Starosta [...] wyjaśnił, że \wnioskodawca A. K. nie zgłosiła zamiaru wykonania robót budowlanych wskazanych w wyżej wymienionej decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2020 r., znak: [...]. Ponadto wskazał, że wysokość przedmiotowego budynku wynosi 9,8 m. GINB podniósł, że prace wykonywane na budynku, którego wysokość nie przekracza 12 m nie podlegają regulacji przepisami ustawy Prawo budowlane, a więc nie potrzebne jest do wykonywania tych prac zgłoszenie ich właściwemu organowi (wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt: WSA VIII SA/Wa 444/19). Tym samym Starosta [...] nie miał możliwości rozstrzygania tego rodzaju sprawy, a rozstrzyganie ewentualnych sporów w tej materii należy do sądów powszechnych, w postępowaniu z powództwa cywilnego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 czerwca 2013 r. sygn. akt: II SA/Gl 1512/12). Zdaniem GINB organ I instancji w wadliwy sposób dokonał wykładni art. 47 p.b., czym naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyła A K, wnosząc o jej uchylenie Postawiła zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez wskazanie, że rozstrzygnięcie o niezbędności wejścia na teren działki sąsiedniej celem wykonania prac ociepleniowych należy do sądów powszechnych. Podniosła, że sprawy dotyczące wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej celem wykonania prac remontowo-budowlanych są rozstrzygane w trybie administracyjnym. Stwierdziła, że nie znalazła w orzecznictwie sądów powszechnych żadnych wyjątków od tej zasady. W odpowiedzi naskarżę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisy postępowania administracyjnego oraz przepisy prawa materialnego. Na wstępie należy zauważyć, że podstawę prawną wydanej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W niniejszej sprawie wskazać należy, że bezsporne jest, że przedmiotem pisma skarżącej z dnia 1 września 2020 r. był złożony w trybie art. 47 p.b. wniosek o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, t.j. działki o nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], w celu wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu elewacji, ocieplenia i obróbek na ścianach bezpośrednio przy granicy działki nr ew[...] oraz montażu i demontażu urządzeń niezbędnych do wykonania powyższych robót, w pasie o szerokości 2 m i długości 20 m. Skarżąca nie negowała ustaleń organu, że należący do niej budynek mieszkalny, którego dotyczą omawiane roboty, ma wysokość 9,8 m. Bezsporne jest także, że w myśl art. 29 ust. 4 pkkt 1 lit. c) p.b. (który wszedł w życie z dniem 28 czerwca 2015 r.) nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 p.b., wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie polegającej na dociepleniu budynków o wysokości nieprzekraczającej 12 m. Tym samym przedmiotowe roboty budowlane, których inwestorem jest skarżąca, nie wymagają ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 p.b. Wskazać należy, że W niniejszej sprawie, podstawę do wydania decyzji Starosty [...], stanowił art. 47 p.b.. Zgodnie z art. 47 ust. 1 p.b. jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. Natomiast zgodnie z ust. 2 ww. przepisu w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Słusznie organ odwoławczy wskazał, że celem wydania decyzji o niezbędności wejścia na tren sąsiedniej nieruchomości po pierwsze organ winien ustalić, że do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych niezbędne jest wejście na teren sąsiedniej nieruchomości. Po drugie winien on zbadać czy inwestor podjął starania o uzyskanie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości od jej właściciela (najemcy), a starania te okazały się bezskuteczne. Sąd w składzie tu orzekającym nie podziela jednak stanowiska organu odwoławczego, które jest podstawą wydania zaskarżonej decyzji, że, by zawsze warunkiem koniecznym wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w trybie art. 47 ust. 2 p.b., było dysponowanie przez wnioskodawcę pozwoleniem na budowę bądź dokonaniem zgłoszenia. Innymi słowy, by wniosek taki dotyczył jedynie tych prac przygotowawczych lub robót budowlanych, które regulowane są przepisami Prawa budowlanego i wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Należy wskazać, że cytowany przepis mówi ogólnie o wykonywaniu robót budowlanych. Nie podaje przy tym, czy mają to być tylko roboty budowlane wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też zgłoszenia. Z treści przywołanych przepisów nie wynika wprost, że wydanie zezwolenia w trybie art. 47 ust. 2 p.b. musi być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę lub skutecznym zgłoszeniem zamiaru przystąpienia do robót budowlanych (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 marca 2021 r. sygn. IV SA/Wa 1921/20). Także przepis art. 3 pkt 7 p.b. definicji "robót budowlanych" nie ogranicza tylko do takich, których wykonanie jest w opisany sposób reglamentowane. Zwolnienie z reglamentacji robót budowlanych nie oznacza, że ich wykonanie pozostaje poza zainteresowaniem prawa budowlanego. Nie może ulegać wątpliwości, że np. postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 (wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska) może dotyczyć każdych robót budowlanych, niezależnie od tego, czy wymagały one pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Rozróżnienie pomiędzy reglamentacją, a regulacją prawa budowlanego ma zatem znaczenie istotne. Przywoływane przez organ orzeczenia sądów administracyjnych (np. II OSK 2517/14) zapadły na tle odmiennych stanów faktycznych. Generalnie odnosiły się do sytuacji, w których wniosek dotyczył robót reglamentowanych, a wnioskodawca nie wykazywał realizacji obowiązku reglamentacyjnego (nie przedstawił pozwolenia na budowę, czy też nie dokonywał zgłoszenia). Rzeczywiście, w takich stanach faktycznych odmowa udzielenia pozwolenia na podstawie art. 47 ust. 2 p.b. była uzasadniona. Obowiązkiem bowiem organu rozpoznającego wniosek o takie pozwolenie jest sprawdzenie, czy roboty, które mają być wykonane, są "legalne". Skoro zaś roboty opisane we wniosku mogłyby być wykonywane tylko na podstawie pozwolenia na budowę, czy też po uprzednim dokonaniu zgłoszenia, to dla stwierdzenia ich "legalności" konieczne było wykazanie, że pozwolenie zostało udzielone, lub zgłoszenia dokonano. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w art. 28 ust. 1 przewiduje generalną zasadę, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniami wynikającymi z art. 29 - 31 ustawy. Artykuł 29 p.b. wymienia katalog rodzajów budowy i robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, zaś art. 30 p.b. wskazuje na katalog rodzajów budowy bądź robót budowlanych wymagających zgłoszenia organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Analiza omawianej regulacji prawnej prowadzi do wniosku, że istnieje grupa robót budowlanych podlegających normom Prawa budowlanego, lecz nie objętych ani obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, a pomimo to roboty te charakteryzuje przymiot legalności. Do takich robót budowlanych należy zaliczyć np. roboty budowlane polegające na dociepleniu budynku o wysokości do 12 metrów (tak np. wyrok WSA w Gdańsku z 29.05.2018 r. o sygn. II SA/Gd 77/18, publ. CBOSA). Tożsame stanowisko w zakresie wykładni art. 47 p.b. wyrażono w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 19 maja 2016 r. sygn. II SA/GI 50/16 (dostępny w CBOSA). Na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 4 p,b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających m. in. na dociepleniu budynków o wysokości do 25 metrów. Z kolei w świetle art. 30 ust. 1 pkt 2c ustawy zgłoszenia właściwemu organowi wymaga m. in. ocieplenie budynków o wysokości powyżej 12 metrów i nie wyższych niż 25 metrów. Zatem docieplenia budynków niższych nie wymagają zgłoszenia, co nie może w ocenie Sądu oznaczać, że prace te nie są traktowane jako roboty budowlane w rozumieniu cyt. ustawy. Takie traktowanie – jako roboty budowlane – wynika wprost z przywołanej regulacji ustawowej, odnoszącej się także do tych robót, a jedynie w sposób negatywny, to jest poprzez wyeliminowanie ich z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia. Powyższe umożliwia zatem zastosowanie regulacji art. 47 p.b. także w zakresie tych robót budowlanych, będących przedmiotem również niniejszego postępowania, o ile spełnione są także dalsze przesłanki. Przedstawione rozumienie art. 47 p.b. w świetle pozostałej jej regulacji nie stoi jednak w sprzeczności z aprobowanym przez Sąd poglądem, że zakres ingerencji w prawo własności właściciela nieruchomości sąsiedniej dotyczy tylko robót budowlanych, których realizacja będzie miała legalny charakter (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1358/15, publ.CBOSA). Nie ulega wątpliwości, że z uwagi na rodzaj planowanych robót budowlanych – ocieplenie budynku o wysokości do 12 m – skarżąca zgodnie z ustawą zwolniona jest z uzyskania przed przystąpieniem do robót pozwolenia na budowę bądź z realizacji obowiązku dokonania ich zgłoszenia. Nie oznacza to jednak, że roboty te stają się przez to nielegalne, a zatem ich wykonanie jest zabronione. Przy odmiennej wykładni art. 47 p.b. należałoby odmówić skarżącej ochrony w zakresie niezbędnym dla realizacji jej interesu prawnego. Tym samym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 47 ust. 2 p.b. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponownie rozpoznając odwołanie organ będzie zobowiązany uwzględnić stanowisko Sądu. Z przedstawionych powodów Sąd uznał skargę za uzasadnioną i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 210 § 2 powołanej ustawy.