II SA/Łd 177/21

Sygn. akt II SA/Łd 177/21 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie okresu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia uchyla zaskarżoną decyzję. dc Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza R. z [...] r., znak: [...] w zakresie pkt 1, zgodnie z którym odmówiono K.K. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na dziecko N. J. na okres od 1 lipca 2020 r. do 21 października 2020 r. Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] r. Burmistrz R. w pkt 1 odmówił K.K. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na dziecko N. J. na okres od 1 lipca do 21 października 2020 r. Jednocześnie w pkt 2 przyznał skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na dziecko N. J. w okresie od 22 do 31 października 2020 r. w kwocie 590,40 zł oraz w okresie od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2022 r. w kwocie 1 830, 00 zł miesięcznie. Odwołanie od powyższej decyzji w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko N.J. na okres od 1 lipca do 21 października 2020 r. złożyła K.K. wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji w zakresie odmawiającym przyznania wnioskowanego świadczenia. Skarżąca wskazała, że działalność gospodarczą zawiesiła [...] stycznia 2019 r., a więc nie wykonywała pracy zarobkowej. Zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej jest tożsame z rezygnacją z pracy zarobkowej, o jakiej mówi art. 17 ust. 1 ustawy świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z ustawą o działalności gospodarczej w okresie zawieszenia wykonywania takiej działalności przedsiębiorca nie może jej wykonywać i osiągać z niej przychodów. Zdaniem skarżącej, zawieszenie działalności gospodarczej jest tożsame z zaprzestaniem wykonywania pracy zarobkowej, co jest jednym z warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego związanego z podjęciem opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Skarżąca wyjaśniła, że działalność gospodarczą zawiesiła [...] stycznia 2019 r. i wyrejestrowała [...] października 2020 r. Wobec powyższego spełnia wszystkie warunki, aby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne na dziecko od 16 lipca 2020 r,. a nie jak ustalił to organ pierwszej instancji od 22 października 2020 r. Wskazaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję z [...] r. W uzasadnieniu organ drugiej instancji podniósł, że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą pod nazwą A od 1 września 2018 r. Zaprzestanie wykonywania działalności gospodarczej przez skarżącą nastąpiło [...] października 2020 r., a wykreślenia wpisu z ewidencji dokonano [...] października 2020 r. Ustawodawca przewidział instytucję zawieszenia prowadzenia działalności z czego skarżąca skorzystała od [...] stycznia 2019 r. Córka skarżącej – N. J. urodziła się [...] maja 2017 r. Ustosunkowując się do argumentacji skarżącej zawartej w odwołaniu organ drugiej instancji wskazał, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Uzyskiwanie bądź nieuzyskiwanie dochodu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, zdaniem organu drugiej instancji, nie jest warunkiem relewantnym na gruncie przesłanek art. 17 ust. 1 i art. 3 pkt 22 u.ś.r. Zatem kwestia dochodów skarżącej z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej nie wymaga omówienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Skarżąca składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miała zarejestrowaną działalność gospodarczą, niezależnie od czasowego zawieszenia jej wykonywania, stąd przyznanie wnioskowanego świadczenia było możliwe dopiero w terminie wskazanym przez organ pierwszej instancji, tj. od 22 października 2020 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K.K. podtrzymała dotychczasową argumentację. Wyjaśniła, że córka choruje od urodzenia. Skarżąca nie występuje o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego od chwili urodzenia dziecka, lecz dopiero od momentu wydania orzeczenia o niepełnosprawności córki, tj. [...] lipca 2020 r. Skarżąca podniosła, że zawiesiła działalność gospodarczą w związku z osobistą opieką nad dzieckiem. Dla niej, jako matki, jest to logiczne. Skoro jej dziecko od urodzenia ma tak poważne problemy ze zdrowiem, to trzeba było za wszelką cenę dążyć do poprawy zdrowia dziecka nawet kosztem rezygnacji z pracy. Nie ulega wątpliwości, że przesłanką pozytywną przyznania świadczenia jest m. in. rezygnacja z zatrudnienia, przez co należy rozumieć również zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. 30 kwietnia 2021 r. organ administracji wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. 21 maja 2021 r. w wykonaniu zarządzenia z 7 maja 2021 r. doręczono skarżącej zawiadomienie o zgłoszeniu przez organ administracji powyższego wniosku wraz z jego odpisem oraz wezwaniem i pouczeniem o treści art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." (zwrotne potwierdzenie odbioru k. 35). Pomimo upływu zakreślonego w zarządzeniu z 7 maja 2021 r., terminu skarżąca nie odniosła się do wniosku organu administracji o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie organ administracji wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W wykonaniu zarządzenia z 7 maja 2021 r. doręczono skarżącej 21 maja 2021 r. stosowne zawiadomienie wraz z odpisem wniosku. Określony w art. 119 pkt 2 p.p.s.a. termin do zgłoszenia żądania przeprowadzenia rozprawy upłynął zatem 4 czerwca 2021 r. (w piątek). W terminie tym skarżąca nie zgłosiła jednak takiego żądania. Nie odniosła się do wniosku organu administracji. Zaistniała zatem przesłanka, o jakiej stanowi art. 119 pkt 2 p.p.s.a., do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (przepis art. 57a nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej). Jednakże zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Z kolei stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W niniejszej sprawie istotą sporu jest zasadność odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 lipca do 21 października 2020 r. Według organów administracji obu instancji w okresie tym skarżąca nie spełniała określonej w powołanym art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. W ocenie sądu, przyjęta przez organ administracji interpretacja powyższego przepisu w zakresie tej przesłanki jest nieprawidłowa. Definicja pracy zarobkowej zawarta jest w art. 3 pkt 22 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej – oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest zatem rezygnacją z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy (a nie rezygnacją z samego pozostawania w stosunku pracy) lub innych stosunków prawnych bez konieczności rozwiązania stosunku pracy (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 listopada 2010 r., I SA/Wa 1683/10). Zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej jest tożsame z rezygnacją z innej pracy zarobkowej, o jakiej stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zgodnie bowiem z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r., poz. 1292 ze zm.) w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorca nie może wykonywać działalności gospodarczej i osiągać bieżących przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej. Zawieszenie działalności gospodarczej należy zatem uznać za faktyczną rezygnację z jej wykonywania (por. wyroki WSA w Warszawie z 27 września 2012 r., I SA/Wa 1596/12 i z 27 lutego 2019 r., I SA/Wa 2234/18). Podkreślić należy, że zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej natomiast jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Z akt sprawy wynika, że skarżąca w dacie złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną córką N.J. (19 października 2020 r.) nie prowadziła działalności gospodarczej, gdyż zawiesiła ją [...] stycznia 2019 r. Okoliczność ta nie jest sporna. Tym samym, w ocenie sądu, już w dacie złożenia wniosku skarżąca wykazała spełnienie przesłanki rezygnacji z innej pracy zarobkowej. Z uwagi na zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej, stosownie do art. 25 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców, skarżąca nie mogła jej już od [...] stycznia 2019 r. wykonywać i osiągać z niej bieżących przychodów. Dodać należy, że orzeczenie o niepełnosprawności córki skarżąca uzyskała [...] października 2020 r. na skutek wniosku z 16 lipca 2020 r. Stąd też w tym stanie faktycznym zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej było wystarczające dla uznania, że skarżąca już w dacie złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego spełniła określoną w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłankę rezygnacji z innej pracy zarobkowej. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 2 u.ś.r.). Przy czym stosownie do art. 24 ust. 2a u.ś.r. jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca złożyła niewątpliwie w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności z [...] października 2020 r., bo już 19 października 2020 r. Zgodnie zatem z powołanym art. 24 ust. 2a u.ś.r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego winno zostać w tym wypadku ustalone od lipca 2020 r., gdyż wniosek o ustalenie niepełnosprawności został złożony 16 lipca 2020 r. (orzeczenie o niepełnosprawności). Dokonanie w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej [...] października 2020 r. wpisu o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej, a następnie [...] października 2020 r. jej wykreśleniu świadczy o tym, że skarżąca od [...] października 2020 r. definitywnie zrezygnowała z tej działalności, którą prowadziła od 1 września 2018 r. Dodać należy, że trudno od skarżącej wymagać, aby wykreślenie wpisu o wykonywaniu działalności nastąpiło wcześniej, skoro postępowanie w sprawie ustalenia niepełnosprawności córki skarżącej toczyło się ponad dwa miesiące, bo od 16 lipca 2020 r. Wskazać nadto należy, że zgodnie z art. 36aa ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.s.u.s.", osoba sprawująca osobistą opiekę nad dzieckiem, która prowadziła pozarolniczą działalność gospodarczą przez okres co najmniej 6 miesięcy, może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres do 3 lat w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, nie dłużej jednak niż do zakończenia roku kalendarzowego, w którym dziecko kończy 6. rok życia, a w przypadku dziecka, które z powodu stanu zdrowia potwierdzonego orzeczeniem o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności wymaga osobistej opieki osoby prowadzącej działalność gospodarczą, na okres do 6 lat, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez dziecko 18. roku życia. Przepis art. 6a ust. 2 stosuje się odpowiednio. Warunek prowadzenia pozarolniczej działalności, działalności zarobkowej i współpracy lub bycia osobą duchowną przez okres co najmniej 6 miesięcy uważa się za spełniony, jeżeli osoby, o których mowa w ust. 1, podlegały z tych tytułów nieprzerwanie ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym bezpośrednio przed dniem rozpoczęcia sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem i opłacały składki na te ubezpieczenia (art. 6 ust. 2 u.s.u.s.). Do zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 22-25 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców stosuje się odpowiednio (art. 36aa ust. 3 u.s.u.s.). Odmowa przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres "od 1 lipca 2020 r. do 21 października 2020 r." była zatem nieuzasadniona. Organ administracji wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji tego naruszył również art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 7, art. 9, art. 77 § 1, i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni zawartą w niniejszym wyroku ocenę prawną (art. 153 p.p.s.a.). Uwzględni przy tym okoliczność, że od już od [...] stycznia 2019 r. skarżąca zawiesiła działalność gospodarczą i z tego względu, stosownie do art. 25 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców, nie mogła jej już od [...] stycznia 2019 r. wykonywać i osiągać z niej bieżących przychodów. Organ administracji uwzględni także, że wniosek o ustalenie niepełnosprawności został złożony 16 lipca 2020 r. Mając powyższe na względzie sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. dc