II SA/Kr 1592/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Beata Łomnicka WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi T/E. Sp. z o.o. w J. na decyzję Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w K. z dnia 25 października 2019 r., nr [...] w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za wykorzystanie wód skargę oddala. Informacją z dnia 20 września 2019 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w K., na podstawie art. 281 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo wodne ustaliło opłatę podwyższoną Nr [...] kwartał/2019 w wysokości 500% opłaty zmiennej Nr [...], podmiotowi Firma A, za okres II kwartału w wysokości [...] zł. Jednocześnie PGWWP Zarząd Zlewni w K. w informacji tej wskazało, że opłatę należy uiścić na rachunek Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji. Na skutek reklamacji Firma A Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Dyrektor Zarządu Zlewni w K., decyzją z dnia 25 października 2019 r., znak [...], działając na podstawie art. 273 ust. 6, w związku z art. 272 ust. 1, oraz art. 281 ust. 3 pkt 1, ust. 8 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) określił podmiotowi Firma A, za okres II kwartału opłatę podwyższoną w wysokości [...] zł za wykorzystanie wód rzeki W. w km 80+875 do celów energetycznych dla Elektrowni Wodnej D., bez pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że art. 280 pkt 1 lit. a Prawa wodnego obejmuje swym zakresem pobór wody do celów elektrowni wodnych. Zgodnie z tym przepisem opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych i powierzchniowych, bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Zgodnie z art. 35 ust 3 Prawa wodnego usługi wodne obejmują m.in.: pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (pkt 1), ale i samodzielnie wymienione/wyodrębnione korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej (pkt 6). "Usługa wodna", jaką jest korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej, została więc w powyższym przepisie zamieszczona odrębnie od poboru wód podziemnych lub powierzchniowych. Co ważne, art. 35 ust.3 pkt 6 Prawa wodnego stanowi o korzystaniu z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej, a nie o poborze wody do tych celów. Zatem w konsekwencji – zgodne z zasadą nadawania tożsamego znaczenia różnym wyrazom – należy uznać, iż w rozumieniu przytaczanego przepisu korzystanie z wody ma w ustawie znaczenie odmienne niż jej pobór. Gdyby bowiem w pkt 6 przywoływanego art. 35 ust. 3 Prawa wodnego chodziło o pobór wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej, to nie byłoby żadnego sensu w wydzielaniu osobnej jednostki redakcyjnej (punktu) o takiej treści, gdyż pobór wód do celów energetyki z punktu widzenia logiki (stosunków zakresowych) mieści się w pełni ogólniejszej kategorii, o której mowa w pkt 1, czyli poborze wód podziemnych lub powierzchniowych (bez dookreślania celu), miedzy takimi pojęciami występuje stosunek nadrzędności/podrzędności zakresowej. Zgodnie z art. 270 ust. 1 ustawy Prawo wodne opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód (...) do celów elektrowni wodnych. Zgodnie z ust. 4 tego przepisu opłatę za pobór wód do celów elektrowni wodnych ponosi się wyłącznie za ilość energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej z wykorzystaniem wody pobranej zwrotnie, rozumianej jako woda, która została pobrana, wykorzystana, a następnie odprowadzona w tej samej ilości i niepogorszonej jakości, oraz za pobraną bezzwrotnie wodę technologiczną nieprzeznaczoną wprost do produkcji energii elektrycznej. Przepis ten zatem wprost stanowi, że za pobór wód do celów elektrowni wodnych należna jest wyłącznie opłata zmienna i to obliczana w szczególny sposób, tj. nie za ilość pobranej wody, ale za ilość energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej z wykorzystaniem wody pobranej zwrotnie. Artykuł 272 ust. 3 Prawa wodnego wskazuje podstawę obliczania tej opłaty. Wysokość opłaty za pobór wód do celów elektrowni wodnych ustala się jako sumę iloczynów jednostkowej stawki opłaty i ilości energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej, wyrażonej w MWh, oraz stawki opłaty i ilości wód podziemnych lub powierzchniowych pobranych bezzwrotnie na potrzeby technologiczne, wyrażone w m3, nieprzeznaczonej wprost do produkcji energii elektrycznej. Natomiast art. 274 pkt 3 lit. a Prawa wodnego ustala górne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne, o których mowa w art. 268 ust. 1 pkt 1-3, które wynoszą: za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranej wody w ramach pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego: "do celów elektrowni wodnych – 1,24 zł za 1 MWh wyprodukowanej energii elektrycznej w obiekcie energetyki wodnej oraz 0,35 zł za pobór bezzwrotny 1 m3 wody technologicznej nieprzeznaczonej wprost do produkcji energii elektrycznej". Podobnie § 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne wskazuje, że "przepisy rozporządzenia określają jednostkowe stawki opłat za usługi wodne w formie opłaty zmiennej – za pobór wód do celów elektrowni wodnych za jednostkę wyprodukowanej energii elektrycznej w obiekcie energetyki wodnej oraz za bezzwrotny pobór wody technologicznej nieprzeznaczonej wprost do produkcji energii elektrycznej". Natomiast zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 37 "jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnego albo pozwolenia zintegrowanego, wynoszą do celów elektrowni wodnych – 1,24 zł za 1 MWh wyprodukowanej energii elektrycznej w obiekcie energetyki wodnej oraz 0,35 zł za bezzwrotny pobór 1 m3 wody technologicznej nieprzeznaczonej wprost do produkcji energii elektrycznej". W sformułowaniu zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego ("pobór wód podziemnych lub powierzchniowych") nie określono celu, w którym ten pobór ma następować, w kategorii tej mieści się więc pobór wód w każdym możliwym celu, również w celu energetyki, w tym energetyki wodnej. Wykładając zatem art. 35 ust. 3 pkt 6 Prawa wodnego zgodnie z zasadą racjonalności logicznej prawodawcy uznać należy, że w jednostce redakcyjnej chodzi o takie użycie wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej, które nie polega na poborze wód podziemnych lub powierzchniowych. Skoro w zamkniętym katalogu usług wodnych podlegających opłacie sformułowanym w art. 268 ust. 1 p.w. ustawodawca nie ujął poboru wody do celów elektrowni wodnych lub też wykorzystania wody dla celów energetyki, zamieścił tam natomiast ogólnie opisaną usługę "pobór wód podziemnych i powierzchniowych", to oczywistym staje się, że w jego zamyśle "pobór wód do celów elektrowni wodnych" mieści się w "poborze wód podziemnych i powierzchniowych", o którym mowa w art. 268 ust. 1 pkt 1 p.w. Kontynuując argumentację, organ wyjaśnił, że opłata zmienna nr [...] została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 3 ustawy Prawo wodne jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pobór wód do celów elektrowni wodnej (1,24 zł) oraz ilości energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej (1802,609 MWh). Ilości te zostały podane przez Spółkę [...] w przesłanym oświadczeniu podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej z dnia 19 lipca 2019 r., znak: [...] Opłata podwyższona, zgodnie z art. 280 ustawy Prawo wodne jest skutkiem braku pozwolenia wodnoprawnego. Opłata została obliczona zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo wodne w wysokości 500 % opłaty zmiennej za pobór wody powierzchniowej z wód rzeki W. w km 80+875 do celów energetycznych dla Elektrowni Wodnej D., ustalonej przez Zarząd Zlewni PGW WP w K. w informacji nr [...] ZZ K. z dnia 26 sierpnia 2019 r. w wysokości [...] zł za okres II kwartału 2019 r. Naliczona opłata podwyższona jest konsekwencją i pochodną naliczonej opłaty zmiennej, której wysokość nie była negowana przez użytkownika, co więcej została naliczona na podstawie danych przedstawionych przez użytkownika i została przez niego zapłacona. Dalej, nawiązując do kwestii braku pozwolenia wodnoprawnego, organ podał, że Spółka [...] na dzień wydania przedmiotowej decyzji w dalszym ciągu nie posiada wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód rzeki W. do celów energetycznych. Decyzja Prezydenta Miasta K. znak: [...] była dwukrotnie uchylana w całości przez organy odwoławcze i przekazywana do ponownego rozpatrzenia. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego i uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 czerwca 2018 r, sygn. akt II OSK 3210/17, wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 478/17, i decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 10 lutego 2017, nr [...], organ odwoławczy tj. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia decyzją z dnia 21 marca 2019 r., znak: [...], uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 5 października 2016 r. Decyzję tę podtrzymał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 955/19. Tym samym decyzja prezydenta Miasta K., na którą powołuje się w reklamacji skarżąca nie podlegała wykonaniu. Mogła być dopiero wykonana z datą pozyskania przymiotu ostateczności. Takiej ostateczności Decyzja Prezydenta Miasta K. znak[...] nigdy nie posiadała. Stanowisko to w pełni potwierdziły powołane orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 maja 2019 r. (sygn. akt II SA/Kr456/19), z dnia 4 lipca 2019 r. (sygn. akt II SA/Kr 457/19) oraz z dnia 6 września 2019 r. (sygn. akt II SA/Kr 458/19), rozpatrujące tożsame sprawy ze skargi skarżącego na opłaty podwyższone za rok 2018. Organ podał też, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sposób jednoznaczny stwierdził, iż Dyrektor RZGW w K. w całości zaskarżył decyzję Prezydenta Miasta K. [...] Tym samym decyzja ta nie posiadała waloru ostateczności. Pismem z dnia 25 listopada 2019 r. Firma A wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w K. z dnia 25 października 2019 r. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 35 ust. 3 pkt 1 i 6, art. 270 ust. 4, art. 281 ust. l pkt 1 w zw. z art. 280 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.), poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że usługa wodna obejmująca korzystanie z wód do celów energetyki wodnej jest tożsama z usługą wodną polegającą na poborze wód powierzchniowych, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że zachodzą przesłanki do ustalenia wobec Spółki opłaty podwyższonej; 2) naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a §1 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i jego wszechstronnego rozważenia, a tym samym niewyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, co spowodowało bezpodstawne przyjęcie, że Spółka nie posiada wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód rzeki W. do celów energetycznych na potrzeby Elektrowni Wodnej D. w K.. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Skarżąca wskazała w szczególności, że usługa polegająca na korzystaniu z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej, nie jest i nie mieści się w zakresie usługi polegającej na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, tj. w tzw. "klasycznym" poborze wód, ponieważ w przypadku poboru wód do celów energetyki mamy do czynienia z tzw. poborem zwrotnym w rozumieniu art. 16 pkt 40 p.w. Nawiązując do orzecznictwa sądowego, skarżąca zaprezentowała pogląd, że brak jest podstaw, by pozostałe formy poboru zwrotnego (oprócz odprowadzenia przekształconych w ścieki wód pobranych zwrotnie) traktować, jak pobór "klasyczny" z art. 35 ust. 3 pkt 1 p.w. W takim układzie zupełnie niezrozumiałe byłoby wprowadzanie instytucji poboru zwrotnego do ustawy, a skoro tak, to należy go traktować jako zupełnie oddzielną usługę wodną uregulowaną w sposób autonomiczny względem poboru "klasycznego". W konsekwencji, niemożliwe jest ustalenie wysokości opłaty podwyższonej za pobór wód do celów elektrowni wodnych, bowiem opłatę za taki pobór ponosi się wyłącznie za ilość energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej z wykorzystaniem wody pobranej zwrotnie, a nie ilości pobranych wód powierzchniowych. Oznacza to, że opłata zmienna, o której mowa w art. 270 ust. 4 p.w., nie może być podstawą do ustalenia opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 281 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 280 pkt 1 lit.a p.w. Dalej skarżąca wskazała, że przeczy twierdzeniom organu, jakoby w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie posiadała wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego, w konsekwencji czego miałaby być pozbawiona możliwości korzystania z wód do celów energetycznych. W obrocie prawnym funkcjonuje pozwolenie wodnoprawne na korzystanie z wód rzeki W. do celów energetycznych na potrzeby Elektrowni Wodnej D.. Zawarte ono zostało w pkt I decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 5 października 2016 r., znak: [...] Wskutek zaskarżenia ww. decyzji przez obydwie strony, została ona uchylona w całości decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 10 lutego 2017 r., znak: [...] [...]. Jednakże zakres obydwu odwołań obejmował wyłącznie sporną kwestię sposobu i zakresu partycypacji w kosztach utrzymania urządzeń wodnych. Natomiast pozwolenie wodnoprawne sensu stricte nie było kwestionowane przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K., co jednoznacznie wynika z jego odwołania z dnia 24 października 2016 r. od decyzji organu pierwszej instancji. Uchylenie w całości decyzji prezydenta Miasta K. stanowiło zatem rażące naruszenie prawa. W związku z tym spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Dyrektora RZGW. Nie została ona uwzględniona. Efekt przyniosła jednak skarga kasacyjna od wyroku WSA w Krakowie z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 478/17. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3210/17, uchylił wyrok WSA w Krakowie i decyzję Dyrektora RZGW z dnia 10 lutego 2017 r., podzielając stanowisko spółki – przy czym wyraźnie wskazał, że do wyjaśnienia pozostała jedynie kwestia uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, gdyż w zasadniczej części dotyczącej pozwolenia wodnoprawnego decyzja nie była kwestionowana przez żadną ze stron. Ponadto NSA jednoznacznie stwierdził, że Dyrektor RZGW ma wydać, po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego, decyzję rozstrzygającą sprawę w całości co do meritum. Oznacza to, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 5 października 2016 r., w zakresie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego (pkt I) nie ulegnie już zmianie. Organ ponownie rozpatrujący sprawę, tj. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 21 marca 2019 r., nr [...], wbrew ww. wyrokowi NSA uchylił decyzję Prezydenta Miasta K. w całości, przekazując ją organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W związku z wniesieniem sprzeciwu od ww. decyzji, sprawa trafiła do WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 955/19, oddalił sprzeciw [...] sp. z o.o. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2910/19, uchylił wyrok WSA wraz z przedmiotową decyzją. Tym samym pozwolenie wodnoprawne funkcjonuje w obrocie prawnym już od chwili wydania decyzji przez Prezydenta Miasta K.. Decyzja organu I instancji zaskarżona została de facto tylko w części, zarówno przez skarżącą, jak i sam organ, bowiem obie strony w swoich odwołaniach podnosiły kwestie inne niż pozycja ujęta w pkt I (zgoda wodnoprawna), mianowicie jednoznacznie wskazały na zagadnienia związane ze sposobem, zakresem i wysokością uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych – co nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji. Zgodnie z art. 403 ust. 6 Prawa wodnego, zawarte w decyzji rozstrzygnięcie o ustaleniu obowiązku uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych jest elementem fakultatywnym decyzji. Użycie przez ustawodawcę w przepisie sformułowania, że "w pozwoleniu wodnoprawnym można dodatkowo ustalić obowiązek (...) utrzymania urządzeń wodnych (...)", oznacza, iż nawet w razie stwierdzenia zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie nie obliguje to, a jedynie uprawnia organ, do orzeczenia partycypacji w kosztach utrzymania urządzenia wodnego. Ustalenie i podział kosztów utrzymania urządzeń wodnych na podstawie art. 188 ust. 4 p.w. jest możliwy niezależnie od pozwolenia wodnoprawnego, w tym także po jego wydaniu. W ocenie skarżącej, wolna od wad, niezaskarżona część decyzji stanowi osobny, samodzielny byt prawny. W końcowej części uzasadnienia skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie tezy, że nie ma przeciwskazań do częściowego wykonania decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.), w tym art. 270 ust. 1, 2 i 4; art. 272 ust. 3, art. 274 pkt 3 lit. a oraz art. 280 pkt 1 lit. a, a także przypisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502 ze zm.). Przepisy te, przytoczone w zreferowanym wyżej uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zastały, zdaniem Sądu, prawidłowo przez organ zinterpretowane i zastosowane do również prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, z uwzględnieniem – gdy idzie o podstawę naliczenia opłaty – informacji podanych przez Spółkę [...] w przesłanym oświadczeniu podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej z dnia 19 lipca 2019 r., znak: [...] W ocenie Sadu, organ zasadnie przejął też, że skarżąca nie dysponuje pozwoleniem wodnoprawnym. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 35 ust. 3 pkt 1 i 6, art. 270 ust. 4, art. 281 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 280 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że usługa wodna obejmująca korzystanie z wód do celów energetyki wodnej jest tożsama z usługą wodną polegającą na poborze wód powierzchniowych, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że zachodzą przesłanki do ustalenia wobec Spółki opłaty podwyższonej. Analogiczny w swej istocie zarzut był już przedmiotem analizy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w wyrokach z dnia 29 maja 2019 r. (sygn. akt II SA/Kr 456/19), z dnia 4 lipca 2019 r. (sygn. akt II SA/Kr 457/19) oraz z dnia 6 września 2019 r. (sygn. akt II SA/Kr 458/19). Sąd w tym kontekście wskazał w szczególności, co następuje: "O poborze wody w związku z szeroko pojętą energetyką ustawa Prawo Wodne wspomina w art. 35 ust. 3 p.w. W powyższej jednostce w 8 punktach sformułowano zamknięty katalog usług wodnych. I tak w pkt 1 ustawa wymienia pobór wód podziemnych lub powierzchniowych, w pkt 2 m.in. piętrzenie wód, w pkt 3 m.in. uzdatnianie wód, w pkt 4 odbiór i oczyszczanie ścieków, w pkt 5 m.in. wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, w pkt 7 m.in. odprowadzanie wód opadowych, w pkt 8 m.in. trwałe odwadnianie gruntów, co istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy w pkt 6 ustawa wskazuje "korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej". Korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej zostało więc w niniejszym przepisie zamieszczone osobno w stosunku do "poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych", o którym mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1. Co ważne, art. 35 ust. 3 pkt 6 p.w. mówi o korzystaniu z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej, a nie o poborze wody do tych celów. Zgodnie z zasadą zakazu nadawania tożsamego znaczenia różnym wyrazom uznać należy, że w rozumieniu omawianego artykułu korzystanie z wody ma znaczenie odmienne niż jej pobór. Gdyby w pkt 6 chodziło o pobór wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej, to nie byłoby żadnego sensu w wydzielaniu osobnej jednostki redakcyjnej (punktu) o takiej treści, gdyż pobór wód do celów energetyki z punktu widzenia logiki (stosunków zakresowych) mieści się w pełni w ogólniejszej kategorii, o której mowa w pkt 1, czyli poborze wód podziemnych lub powierzchniowych (bez dookreślenia celu), między takimi pojęciami występuje stosunek nadrzędności/podrzędności zakresowej. W sformułowaniu "pobór wód podziemnych lub powierzchniowych" (art. 35 ust. 3 pkt 1 p.w) nie dookreślono celu, w którym ten pobór ma następować, w kategorii tej mieści się więc pobór wód w każdym możliwym celu, również w celu energetyki, w tym energetyki wodnej. Wykładając art. 35 ust. 3 pkt 6 p.w. zgodnie z zasadą racjonalności logicznej prawodawcy uznać należy, że w tej jednostce redakcyjnej chodzi o takie użycie wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej, które nie polega na poborze wód podziemnych lub powierzchniowych. Za taką wykładnią przemawia w pełni treść art. 268 ust. 1 p.w, art. 270 ust. 1 i 4 p.w. oraz art. 272 ust. 3 p.w. (...) W art. 268 ust. 1 p.w. ustawodawca zamieścił zamknięty katalog usług wodnych, za które uiszcza się opłatę, w którym znajduje się "pobór wód podziemnych lub powierzchniowych", natomiast brak w nim "korzystania z wód na cele energetyki, w tym energetyki wodnej", o którym mowa w art. 35 ust. 3 pkt 6 p.w. W art. 270 ust. 1 i 4 oraz art. 272 ust. 3 p.w. przewidziano zaś szczegółowe zasady na jakich opłatom podlega pobór wody do celów elektrowni wodnych. Skoro w zamkniętym katalogu usług wodnych podlegających opłacie sformułowanym w art. 268 ust. 1 p.w. ustawodawca nie ujął poboru wody do celów elektrowni wodnych lub też korzystania wody dla celów energetyki, zamieścił tam natomiast ogólnie opisaną usługę "pobór wód podziemnych i powierzchniowych" to oczywistym staje się, że w jego zamyśle "pobór wód do celów elektrowni wodnych" mieści się w "poborze wód podziemnych i powierzchniowych", o którym mowa w art. 268 ust. 1 pkt 1 p.w. Odmienne zapatrywanie prowadziłoby do absurdalnego wniosku, że ustawa nie przewiduje opłaty za pobór wód do celów elektrowni wodnych w katalogu odpłatnych usług wodnych, a równocześnie określa szczegółowo zasady, na podstawie których oblicza się opłatę za pobór wody do tych właśnie celów, taka interpretacja jest nie do przyjęcia w świetle założenia o racjonalności prawodawcy, którym trzeba się kierować przy wykładni tekstu prawnego. Pobór wód do celów elektrowni wodnych nie jest pojęciowo tożsamy z korzystaniem z wód dla celów energetyki. W świetle rozważań poczynionych wcześniej, należy zwrócić uwagę, że ustawa, określając zasady obliczania opłaty za pobór wody dla celów elektrowni wodnych posługuje się słowem "pobór" a nie np. "korzystanie", co przemawia na rzecz tego, że ustawodawca uznał, że pobór wód na cele elektrowni wodnych mieści się w "poborze wód podziemnych lub powierzchniowych", o którym mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1 w.p oraz art. 268 ust. 1 pkt 1 p.w. Sama więc zasada odpłatności poboru wód do celów elektrowni wodnych wynika z art. 268 ust.1 pkt 1 p.w. gdyż ten rodzaj poboru mieści się w ogólnej kategorii "pobór wód podziemnych lub powierzchniowych", o której mowa w tej jednostce redakcyjnej. Art. 270 ust. 1 i 4 oraz art. 272 ust. 3 p.w. regulują jedynie w sposób szczególny metodę wyliczania wysokości opłaty jaką należy uiszczać za pobór wód na cele elektrowni wodnych, sam zaś obowiązek ponoszenia opłaty wynika z art. 268 ust. 1 pkt 1 lit. a w.p. I tak, art. 270 ust. 1 p.w. stanowi, że opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej. Dalsza zaś redakcja tego przepisu wskazuje, że w kolejnych jego ustępach ustawodawca reguluje zasady poboru opłaty stałej, którą zgodnie z ust. 4 dla elektrowni wodnych ponosi się wyłącznie za ilość energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej z wykorzystaniem wody pobranej zwrotnie, rozumianej jako woda, która została pobrana, wykorzystana, a następnie odprowadzona w tej samej ilości i niepogorszonej jakości, oraz za pobraną bezzwrotnie wodę technologiczną nieprzeznaczoną wprost do produkcji energii elektrycznej. Natomiast art. 272 odnosi się do ustalenia wysokości opłaty zmiennej, którą zgodnie z ust. 3 za pobór wód do celów elektrowni wodnych ustala się jako sumę iloczynów jednostkowej stawki opłaty i ilości energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej, wyrażonej w MWh, oraz stawki opłaty i ilości wód podziemnych lub wód powierzchniowych pobranych bezzwrotnie na potrzeby technologiczne, wyrażonej w m3, nieprzeznaczonej wprost do produkcji energii elektrycznej. W kontekście powyższych wywodów, uzasadniona jest konkluzja, że pobór wód na cele elektrowni wodnych (który jest także poborem wód podziemnych lub powierzchniowych) bez wymaganego zezwolenia wodnoprawnego może wiązać się z obowiązkiem poniesienia opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 ust. 1 pkt 1 lit. a p.w., gdyż przesłankami zastosowania tej instytucji jest pobór wód podziemnych lub powierzchniowych oraz brak odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego". Z uwagi na odrębność sprawy i brak prawomocności cytowanego wyroku zawarte w nim stanowisko nie jest w niniejszej sprawie wiążące, niemniej jednak Sąd w całości je podziela. Z tego też względu odnośny zarzut skargi został uznany za niezasadny. Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi, wskazać należy, że Prezydent Miasta K., decyzją z dnia 5 października 2016 r. znak: [...]: 1. udzielił pozwolenia wodnoprawnego [...] Sp. z.o.o. w J. G. na pobór wody z rzeki W. w km 80+875 do celów energetycznych poprzez pobór wód z rzeki dla Elektrowni Wodnej D. w K. oraz zrzut przepuszczonej przez turbiny wody do rzeki W., pod warunkami określonymi w punkcie I.1-4 decyzji; 2. zobowiązał skarżącą jako użytkownika do szeregu obowiązków wymienionych w punkcie II. 1-7, w tym: obowiązku nałożonego w podpunkcie 3, tj. partycypowania w kosztach utrzymania Stopnia Wodnego D. ponoszonych przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. w wysokości 10% kosztów faktycznie poniesionych przez RZGW w K. na utrzymanie obiektów Stopnia Wodnego D. tj. jazu wraz z górnym i dolnym stanowiskiem, przepławki, śluzy z awanportami górnym i dolnym. [...] Sp. z.o.o. złożyła odwołanie od tej decyzji w części dotyczącej nałożenia obowiązku partycypowania w kosztach; wniosła o uchylenie decyzji w tej części i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez nałożenie na nią obowiązku "uczestniczenia w kosztach utrzymania jazu piętrzącego w wysokości 10% kosztów netto faktycznie ponoszonych przez RZGW na podstawie not obciążeniowych z dokumentami wykazującymi rzeczywistą wysokość poniesionych kosztów utrzymania jazu piętrzącego". Od decyzji Prezydenta Miasta K. odwołanie złożył także RZGW, podnosząc, iż zaskarżona decyzja w kwestii partycypacji nie uwzględnia bariery odwadniającej oraz że obowiązek partycypacji powinien zostać nałożony od daty złożenia wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Powyższa decyzja Prezydenta Miasta K. była przedmiotem decyzji kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 10 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 lipca 2017 r. (sygn. akt II SA/Kr 478/17) oddalił skargę na wspomnianą decyzję kasacyjną. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 czerwca 2018 r. (sygn. akt II OSK 3210/17) uchylił wyrok WSA w Krakowie oraz decyzję RZGW z dnia 10 lutego 2017 r. Następnie organ odwoławczy – obecnie Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – ponownie wydał w dniu 21 marca 2019 r. decyzję kasacyjną, która to decyzja została uchylona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2019 r. (sygn. akt II OSK 2910/19). W takim stanie była sprawa pozwolenia wodnoprawnego w dniu wydania decyzji zaskarżonej w niniejszym postępowaniu. Stan ten jest znamienny tym, że: 1) od decyzji Prezydenta [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego zostały wniesione odwołania (nie uzyskała ona waloru ostateczności) i tym samym został uruchomiony administracyjny tok instancji, 2) nie zapadła decyzja merytoryczna organu odwoławczego, 3) sprawa jest ponownie rozpatrywana przez organ odwoławczy. W ocenie Sądu, stanowisko strony skarżącej, jakoby jakaś część decyzji Prezydenta Miasta K. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego była "niezaskarżona" i stanowiła osobny, samodzielny byt prawny jest niezasadne – i to z dwóch powodów: koliduje ono z istotą odwołania i administracyjnego toku instancji, a ponadto – czy też przede wszystkim – koliduje z jednoznaczną i wiążącą w odnośnej sprawie oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego. W literaturze przedmiotu utrwalony jest pogląd, w myśl którego istotę administracyjnego toku instancji stanowi przejście sprawy administracyjnej z jednej instancji do drugiej z inicjatywy strony dla realizacji zespołu celów, przy czym najistotniejszym spośród nich jest ochrona interesu indywidualnego (por. J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 13-14). Organ odwoławczy ma zatem przede wszystkim po raz drugi rozpatrzyć całą sprawę administracyjną i ponownie zastosować normę prawa materialnego, a jego czynności kontrolne w stosunku do organu I instancji, jakkolwiek również znajdują pewne oparcie w prawie pozytywnym, schodzą na plan dalszy i powinny być postrzegane jako uboczne (por. B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, AUW No 503, Prawo LXXXVIII, Wrocław 1980, s. 144). "Sama czynność uruchamiająca tok instancji nie ma jedynie charakteru »zaskarżenia« czy »zaczepienia« dotychczasowej decyzji, ale jest wnioskiem o działanie merytoryczne – wnioskiem o załatwienie danej sprawy administracyjnej, czyli o ponowne zastosowanie normy materialnego prawa administracyjnego" (J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 185). "Podstawowym elementem konstrukcji odwołania w postępowaniu administracyjnym jest przeniesienie na organ odwoławczy kompetencji do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej" (B. Adamiak, Odwołanie..., s. 144). Odwołanie powoduje podjęcie merytorycznego działania przez organ odwoławczy, ale nie kształtuje ani zakresu tego działania, ani treści ferowanych rozstrzygnięć. Stąd też nie można tu mówić o związaniu organu odwoławczego granicami środka zaskarżenia – organ ten, podobnie jak organ I instancji, jest związany wyłącznie granicami danej sprawy administracyjnej, a te mają charakter obiektywny, są kształtowane przez prawo materialne i relewantne fakty (por. J. Zimmermann, Administracyjny tok..., s. 55-56). Na tle powyższych uwag stwierdzić należy, że treść odwołania właściwie nie ma wpływu na zakres orzekania organu odwoławczego (obejmuje on całą sprawę administracyjną), a procesowe prawo administracyjne w zasadzie nie przewiduje konstrukcji częściowego zaskarżenia decyzji. Jeżeli w danej sprawie zostało wniesione odwołanie, aktem, który rzeczywiście sprawę tę rozstrzyga, jest decyzja organu odwoławczego (o ile oczywiście ma charakter merytoryczny), ponieważ z nią związany jest skutek materialny w postaci konkretyzacji określonej normy i uwolnienia jej mocy wiążącej. Decyzja organu I instancji staje się wówczas jedynie "określoną propozycją" co do treści rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 19 października 1982 r., SA/Ka 435/82). Niezależnie od powyższego trzeba zauważyć, że kwestia zakresu postępowania odwoławczego została przesądzona w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym odnośnej decyzji w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego. I tak, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyroku z dnia 27 lipca 2017 r. (sygn. akt II SA/Kr 478/17) argumentował: "Jako pierwszy należało rozpoznać zarzut przekroczenia przez organ odwoławczy zakresu zaskarżenia, poprzez uchylenie całej decyzji, pomimo iż Spółka zaskarżyła jedynie jej część odnoszącą się do obowiązku partycypowania w kosztach utrzymania urządzeń wodnych. Zarzut ten nie może odnieść skutku, albowiem stan faktyczny sprawy wskazuje na inny przebieg wydarzeń, niż to podaje skarżąca, uzasadniając swoje stanowisko. Mianowicie oprócz skarżącej, odwołanie od decyzji organu I instancji złożył także Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. (...). Jak wynika z tego odwołania, decyzja organu I instancji została w nim zaskarżona w całości. W tej sytuacji proceduralnie nie było przeszkód co do badania całej decyzji przez organ odwoławczy i odnoszenia się do niej w pełnym zakresie. Wobec bowiem takiego zakresu odwołania RZGW, decyzja nie uzyskała waloru ostateczności w żadnej części". Z kolei Naczelny Sąd Administracji wyrokiem z dnia 27 czerwca 2018 r. (sygn. akt II OSK 3210/17) wprawdzie uchylił powołany wyrok WSA w Krakowie, ale jednocześnie wskazał: "Zgodzić się należy z Sądem, że ze stanu faktycznego sprawy wynika jednoznacznie, iż odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 25 października 2016 r. (...) złożyła nie tylko [...] sp. z o.o., ale również RZGW w K., przy czym ten drugi podmiot zaskarżył decyzję w całości. W tej sytuacji brak było przeszkód co do badania całej decyzji przez organ odwoławczy, a w konsekwencji nie można twierdzić o naruszeniu zasady skargowości i trwałości decyzji ostatecznych. Wystarczy bowiem, gdy którakolwiek ze stron złoży odwołanie od decyzji w całości, aby stworzyć uprawnienie organu odwoławczego do rozpatrywania tego odwołania w takim właśnie zakresie". Nie ulega zatem wątpliwości, że w obrocie prawnym nie było ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego. Zasadą jest skuteczność i wykonalność decyzji ostatecznych (art. 130 § 1 i 2 k.p.a.) – w niniejszej sprawie nie ma okoliczności, które mogłyby uzasadniać wyjątek od tej zasady. Decyzja organu I instancji nie podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy ani nie nadano jej rygoru natychmiastowej wykonalności; nie jest to też decyzja zgodna z żądaniem wszystkich stron, o czym świadczą choćby wniesione odwołania. Nie ma natomiast reguły, by decyzja nieostateczna mogła podlegać wykonaniu częściowo – np. w zakresie, w jakim jest zgodna z oczekiwaniem jednej ze stron (wnioskodawcy). Na marginesie należy dodać, że w niniejszej sprawie tak naprawdę liczy się nie tyle wykonalność decyzji, ile skuteczność decyzji – wywołanie przez decyzję skutku w postaci wykreowania i nabycia prawa podmiotowego (pozwolenia wodnoprawnego). A taki skutek jest niewątpliwie przypisany do decyzji ostatecznej. W ocenie Sądu, kwestia braku pozwolenia wodnoprawnego została należycie wyjaśniona i prawidłowo rozstrzygnięta, toteż zrelatywizowany do tej kwestii zarzut skargi jawi się niezasadny; nie doszło do naruszenia powołanych w skardze przepisów prawa procesowego. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.