II GSK 2487/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1667/21 w sprawie ze skargi D.L. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie informacji w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów – po wznowieniu postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Rzecznika Praw Pacjenta na rzecz D.L. 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1667/21 oddalił skargę D.L. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z [...] grudnia 2020 r., nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Rzecznik Praw Pacjenta (dalej: organ lub Rzecznik), decyzją z [...] września 2019 r. nałożył na D.L. (dalej: skarżący), prowadzącego działalność gospodarczą w P. przy ulicy [...] karę pieniężną w wysokości 18.000 zł za nieprzekazanie na żądanie organu informacji dotyczących: a) przyczyn ordynowania pacjentom w przychodni wlewów witaminowych; b) liczby pacjentów, którym zaordynowano produkty lecznicze w postaci wlewów witaminowych; c) wskazania osób z personelu medycznego, które ordynują wlewy; d) ustalania przed zaordynowaniem produktów przez personel czy są one dopuszczone do obrotu na terenie Polski; e) samodzielnego komponowania mieszanek wlewów witaminowych przez pacjentów; f) liczby lekarzy zatrudnionych w przychodni oraz pełnej dokumentacji medycznej pacjentów, którym zaordynowano wlewy witaminowe. Skarżący pismem z [...] marca 2020 r. wniósł o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wspomnianą decyzją. Jako podstawę wznowienia postępowania powołał art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej: k.p.a.), który przewiduje wznowienie postępowania jeżeli strona bez własnej winy nie brała w nim udziału. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że wszystkie pisma kierowane do niego w toku postępowania, w tym decyzja z [...] września 2019 r., nie zostały przesłane, zgodnie z art. 42 § 1 k.p.a., na adres miejsca zamieszkania strony, tj. ul. [...] P., lecz na nieaktualny adres korespondencyjny, figurujący w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (dalej: CEIDG), tj.: P., ul. [...]. Pisma te zostały zwrócone nadawcy, jako niepodjęte w terminie. Według skarżącego, w sprawie nie doszło do doręczenia zastępczego kierowanej do niego korespondencji, albowiem stosownie do treści art. 42 § 1 k.p.a., pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Natomiast w sprawie pisma skierowano na adres ul. [...], [...] P., który nie był ani miejscem zamieszkania, ani adresem miejsca pracy skarżącego. Adres ten został wskazany w CEIDG jako adres do doręczeń. Tym samym nie jest to ani miejsce zamieszkania, ani też miejsce pracy, z którym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wiążą skuteczną możliwość dokonania doręczenia zastępczego. Skarżący wywiódł ponadto, że osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą nie jest jednostką organizacyjną, o której stanowi art. 45 k.p.a. i z tego powodu należy jej doręczać pisma w postępowaniu administracyjnym tak, jak każdej innej osobie fizycznej, zgodnie z dyspozycją art. 42 § 1-3 k.p.a. Podniósł także, że wskazanie w CEIDG adresu dla doręczeń przedsiębiorcy ma jedynie charakter informacyjno-ewidencyjny dla potrzeb prowadzonej działalności gospodarczej, zaś art. 25 ust. 1 pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie stanowi lex specialis wobec jednoznacznej treści przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej. Organ zaskarżoną decyzją odmówił uchylenia decyzji z [...] września 2019 r., wskazując, że "miejsce pracy" przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną, jako miejsce doręczenia mu pism, stanowi miejsce wskazane, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (Dz. U. z 2019 r. poz. 1291, ze zm.; dalej: ustawa o CEIDG). Z kolei, w myśl art. 16 ust. 1 ustawy o CEIDG, domniemywa się, że dane wpisane do ewidencji są prawdziwe. Dlatego, zdaniem Rzecznika, w sposób prawidłowy ustalił on adres skarżącego oraz skutecznie, przesyłając na ten adres korespondencję, doręczył w trybie zastępczym decyzję w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Organ podniósł dodatkowo, że skarżący nie aktualizując danych w ewidencji, do czego był zobowiązany przez ustawę o CEIDG, przyczynił się do tego, że nie brał udziału w postępowaniu. W związku z tym nie spełniły się przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący wniósł skargę na tę decyzję, zarzucając organowi naruszenie art. 151 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu oraz naruszenie art. 42 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że przez adres do doręczeń zdefiniowany przez ustawodawcę, jako miejsce zamieszkania lub pracy strony należy również rozumieć adres do doręczeń przedsiębiorcy wskazany w CEIDG. W uzasadnieniu skargi podniósł dodatkowo, że jego adres miejsca zamieszkania i miejsca prowadzenia działalności gospodarczej był znany Rzecznikowi Praw Pacjenta z urzędu. Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę. W uzasadnieniu wyjaśnił, że doręczanie pism w postępowaniu administracyjnym osobie fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą winno następować tak, jak każdej innej osobie fizycznej, zgodnie z dyspozycją art. 42 § 1 - 3 k.p.a. Z treści art. 42 § 1 k.p.a. wynika, że podstawowymi miejscami doręczenia pism osobom fizycznym są: mieszkanie oraz miejsce pracy adresata. Ustawodawca określając miejsca doręczeń (mieszkanie, miejsce pracy) używa spójnika "lub", co oznacza, że nie wskazuje ich kolejności, a organ jest uprawniony do wyboru jednego ze wskazanych w tym przepisie miejsc doręczeń. Co do zasady wybór miejsca doręczenia należy do organu administracji publicznej, przed którym toczy się sprawa. Zasada ta doznaje ograniczenia jedynie wówczas, gdy strona spośród miejsc wymienionych w art. 42 k.p.a. wybiera i wskazuje adres do doręczeń. Sąd podkreślił, że w świetle orzecznictwa za miejsce pracy w rozumieniu art. 42 k.p.a. uważa się również miejsce prowadzenia działalności gospodarczej przez osobę fizyczną. W ocenie Sądu pierwszej instancji w sprawie kluczowe znaczenie miało to, że skarżący podał jako adres do doręczeń ujawniony w CEIDG adres: ul. [...] [...] P.. W myśl art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy o CEIDG wpisowi do ewidencji podlega adres do doręczeń oraz jeżeli przedsiębiorca takie miejsce posiada, adres stałego miejsca wykonywania działalności gospodarczej. Dane wpisane do CEIDG, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o CEIDG są objęte domniemaniem prawdziwości, a osoba fizyczna zasadniczo ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną zgłoszeniem do ewidencji nieprawdziwych danych. W przypadku zmiany adresu do doręczeń przedsiębiorca jest obowiązany złożyć wniosek o zmianę wpisu w ewidencji w terminie 7 dni od dnia zmiany danych (art. 15 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o CEIDG). Sąd uznał, że w świetle powołanych przepisów brak jest podstaw do przyjęcia, że działanie organu polegające na doręczaniu korespondencji na wskazany w CEIDG adres do doręczeń było działaniem nieprawidłowym. Organ nie miał bowiem podstaw do tego, aby przyjąć, że adres ten jest nieaktualny. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie nie zachodzi przesłanka wznowienia wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem na podstawie akt administracyjnych nie można było uznać, że brak udziału skarżącego w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] września 2019 r. był przez niego niezawiniony. Okoliczność, że adres korespondencyjny wskazany w CEIDG był nieaktualny, wynikała wyłącznie z niepodjęcia przez skarżącego działań w celu jego aktualizacji. D.L. zaskarżył opisany wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto zażądał rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy przez obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. przez nieuzasadnioną odmowę uchylenia ostatecznej decyzji Rzecznika Praw Pacjenta z [...] września 2019 r., nr [...] nakładającą na D.L. karę pieniężną w kwocie 18.000 zł i bezzasadne przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające żądanie strony, podczas gdy wnikliwa, krytyczna i wszechstronna analiza materiału dowodowego nie daje podstaw do czynienia takich ustaleń, bowiem strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, w którym zapadła wskazana wyżej decyzja; II. art. 42 § 1 oraz art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez bezzasadne uznanie, że wysłanie pisma do osoby fizycznej prowadzącej działalności gospodarczą na adres korespondencyjny wskazany w CEIDG wywołało skutek doręczenia zastępczego decyzji. Rzecznik Praw Pacjenta w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Organ wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, mając na uwadze, że skarżący zrzekł się rozprawy, a Rzecznik Praw Pacjenta nie zażądał jej przeprowadzenia. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w rozpoznawanej sprawie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i ich uzasadnienia wynika, że istota sporu dotyczy dokonywania w postępowaniu administracyjnym doręczeń osobie fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą, w szczególności, czy jest skuteczne dokonanie doręczenia na adres ujawniony w CEIDG, jako adres do doręczeń. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA z: 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 1956/13 i 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2663/17), przyjęte także w zaskarżonym wyroku, że osobom fizycznym prowadzącym działalność gospodarczą, doręczeń należy dokonywać w trybie określonym w art. 42 § 1 - 3 k.p.a. Stosownie do art. 42 § 1 k.p.a. osobom fizycznym pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub miejscu pracy, przy czym wybór miejsca doręczenia, co do zasady, należy do organu administracji publicznej, który prowadzi postępowanie. W przypadku osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą miejscem pracy, w rozumieniu art. 42 § 1 k.p.a. jest miejsce prowadzenia działalności gospodarczej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 2663/17, trafnie uznał, że na gruncie art. 42 § 1 k.p.a. miejsce pracy nie może być rozumiane w wąskim zakresie jako to, w którym zatrudniony jest tylko pracownik. Treść powołanego przepisu należy wykładać racjonalnie, w oparciu o zasady logiki. W miejscu zamieszkania i miejscu pracy istnieje duże prawdopodobieństwo przebywania adresata pisma, tym samym z nimi wiąże się domniemanie, że pismo zostanie doręczone w sposób, który będzie dawał gwarancję zapoznania się z jego treścią, a w konsekwencji ochronę praw w postępowaniu. We współczesnych realiach zakład pracy to nie tylko miejsce najemnej pracy osób, ale także miejsce, w którym koncentrują się interesy gospodarcze podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą. Doręczenie decyzji na adres prowadzonej działalności gospodarczej byłoby doręczeniem w miejscu pracy, zatem odpowiadałoby warunkom z art. 42 § 1 k.p.a. Rzecznik Praw Pacjenta w postępowaniu prowadzonym w sprawie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za nieprzekazanie na żądanie Rzecznika określonych informacji i dokumentów nie dokonywał doręczeń w miejscach wymienionych w art. 42 §1 k.p.a., lecz pod adresem do doręczeń ujawnionym w CEIDG. W związku z tym należy zauważyć, że odstępstwo od zasady określonej w art. 42 §1 k.p.a. jest możliwe, gdy strona zażąda doręczania jej korespondencji pochodzącej od organu na wybrany przez nią adres (adres do doręczeń, lub adres do korespondencji). Żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewiduje wprost możliwości wyznaczenia przez stronę adresu "do doręczeń", ani nie reguluje sposobu doręczenia pism na adres wskazany do korespondencji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że jeżeli strona, w toku postępowania administracyjnego, podała adres pod który należy doręczać jej korespondencję pochodzącą od organu, to jest to adres w rozumieniu art. 42 k.p.a. W takiej sytuacji, organ powinien dokonywać doręczeń stronie na adres podany w toku postępowania, trudno bowiem przyjąć, że skuteczne byłoby doręczanie stronie korespondencji pod innym adresem, niż ten który sama wskazała (por. wyrok NSA z 26 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3300/18). Z punktu widzenia prawidłowego doręczenia stronie korespondencji w postępowaniu administracyjnym, od adresu do doręczeń podanego przez stronę w toku postępowania przed organem administracji publicznej, trzeba odróżnić adres do doręczeń ujawniony w CEIDG. Należy zaznaczyć, że w postępowaniu administracyjnym, odmiennie niż ma to miejsce w procedurze cywilnej, nie wprowadzono obowiązku doręczeń przedsiębiorcom pod adresem do doręczeń udostępnionym w CEIDG. Z art. 133 § 2¹ k.p.c., który wszedł w życie 7 listopada 2019 r., wprost wynika obowiązek doręczania pism procesowych lub orzeczeń przedsiębiorcy wpisanemu do CEIDG na adres do doręczeń udostępniony w tej ewidencji, chyba że przedsiębiorca wskazał inny adres do doręczeń. Podobna regulacja wynikała z obowiązującego poprzednio art. 133 § 2a k.p.c. Takie rozwiązanie nie zostało jednak przewidziane w procedurze administracyjnej. Żaden z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie wprowadza obowiązku doręczania pism osobom fizycznym prowadzącym działalność gospodarczą na adres do doręczeń podany w CEIDG. Obowiązku takiego nie można także wyprowadzić z ustawy o CEIDG, w tym z powołanych przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 2 ust. 1, art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 5 ust. 1 pkt 6, art. 15 ust. 1 pkt 1 lit. a), art. 16 ust. 1 tej ustawy. Należy jednak zauważyć, że zgodnie z art. 36 ustawy o CEIDG, organ ewidencyjny dokonuje doręczeń przedsiębiorcy wpisanemu do CEIDG wyłącznie pod adresem do doręczeń udostępnionym w tej ewidencji. Wobec powyższego, jeżeli w postępowaniu administracyjnym nie został ustanowiony obowiązek doręczania przez organ prowadzący postępowanie korespondencji osobie fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą pod adresem do doręczeń ujawnionym w CEIDG, to zastosowanie będzie miała ogólna zasada wyrażona w art. 42 § 1 k.p.a. Rzecznik Praw Pacjenta oceniając zaistnienie podstawy wznowienia postępowania wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdził, że skarżący istotnie nie brał udziału w postępowaniu, ale nie można przyjąć, że nastąpiło to bez jego winy. Zdaniem organu, zaniedbanie przez skarżącego aktualizacji danych w CEIDG w zakresie adresu do doręczeń sprawiło, że z własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...] września 2019 r. W świetle dotychczasowych ustaleń należy stwierdzić, że stanowisko Rzecznika odnośnie do wystąpienia podstawy wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest zasadne. Jeżeli bowiem w Kodeksie postępowania administracyjnego nie ustanowiono obowiązku doręczania korespondencji stronie - osobie fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą – pod adresem do doręczeń udostępnionym w CEIDG, to nie było podstaw do uznania, że zaniechanie aktualizacji danych w tym zakresie stanowi zawinioną przez skarżącego przyczynę pozbawienia go udziału w postępowaniu w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. Ponadto Rzecznik nie uwzględnił, że postępowanie, które prowadził było związane z wykonywaniem przez skarżącego działalności leczniczej. Stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2021 r. poz. 711), działalność lecznicza jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. poz. 646, ze zm.) i może być podjęta po uzyskaniu wpisu do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą. W aktach administracyjnych (k-19 i 20) znajduje się wydruk księgi rejestrowej nr [...] (dokument wygenerowano [...] kwietnia 2019 r.), w której w rubryce 3 – Firma, nazwa, albo imię i nazwisko podmiotu leczniczego wpisano: 1. [...] D.L., 2. [...], 3. [...]. W rubryce 4 – adres siedziby podmiotu leczniczego, a w przypadku osoby fizycznej adres do korespondencji - wskazano następujący adres ul. [...], [...] P., a więc adres figurujący w CEIDG jako adres stałego wykonywania działalności gospodarczej. Wpis do rejestru podmiotu leczniczego miał miejsce [...] marca 2019 r., zaś wykonywanie działalności leczniczej skarżący rozpoczął [...] kwietnia 2019 r. Rzecznik Praw Pacjenta nie wyjaśnił, czy i jakie znacznie prawne, z punktu widzenia zasad doręczania korespondencji określonych w art. 42 § 1 k.p.a., ma udostępnienie adresu do korespondencji w księdze rejestrowej podmiotów wykonujących działalność leczniczą. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w skardze kasacyjnej trafnie zarzucono Sądowi pierwszej instancji, że niesłusznie zaakceptował stanowisko organu o niewystąpieniu podstawy wznowienia postępowania wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przesłanka braku winy skarżącego w niebraniu udziału w postępowaniu została bowiem oceniona przez Rzecznika Praw Pacjenta i Sąd pierwszej instancji, przy uwzględnieniu zaniedbania przez skarżącego obowiązku aktualizacji danych adresowych w CEIDG, pomimo, że ta okoliczność, z podanych już przyczyn, nie miała żadnego znaczenia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Koszty te obejmują opłaty sądowe (wpis od skargi - 200 zł, opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie i doręczenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku -100 zł, wpis od skargi kasacyjnej - 100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika, który sporządził skargę kasacyjną i prowadził sprawę w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji (łącznie 720 zł).