I OSK 256/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.W. i T.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 423/20 w sprawie ze skargi E.W. i T.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z 8 października 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 423/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę E. i T.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucili: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej jako "Prawo budowlane", poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że w wyniku realizacji inwestycji doszło do wybudowania obiektu budowlanego – drogi, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że ul. [...] przed rozpoczęciem realizacji inwestycji była drogą publiczną, w rozumieniu prawnym i faktycznym, spełniającą parametry techniczne obowiązujące dla drogi gminnej, w tym posiadała infrastrukturę techniczną w postaci odwodnienia drogi, a w konsekwencji wszelkie roboty związane z inwestycją mogą być kwalifikowane wyłącznie jako przebudowa drogi; b. art. 3 ust. 7a Prawa Budowlanego poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja obejmowała budowę drogi, podczas gdy z okoliczności sprawy, w szczególności dokumentacji projektowej wynika, że celem realizacji inwestycji było utwardzenie nawierzchni ul. [...], tj. przebudowa jej nawierzchni; c. art. 148 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak ustalenia i zaliczenia przez organ wartości świadczeń pieniężnych poniesionych przez Skarżących na budowę zjazdu z drogi gminnej do nieruchomości Skarżących, podczas gdy z treści art. 148 ust. 4 u.g.n. wynika, że w toku postępowania dotyczącego ustalenia opłaty adiacenckiej organ ustala wartość nakładów poniesionych przez Skarżących na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej – w tym przypadku budowy zjazdu – i zalicza go na poczet opłaty adiacenckiej; 2. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: d. art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 9 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", poprzez; (i) brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności: (-) ustalenia czy ulica [...] przed realizacją inwestycji była budowlą wraz z infrastrukturą techniczną umożliwiającą uznanie jej za drogę w znaczeniu prawnym, (-) ustalenia i zaliczenia przez organ wartości świadczeń pieniężnych poniesionych przez Skarżących na budowę zjazdu z drogi gminnej do nieruchomości Skarżących, (ii) dowolną, a nie swobodną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności pominięcie dokumentacji zdjęciowej przedstawionej przez Skarżących na okoliczność, że ulica [...] przed jej przebudową była drogą o nawierzchni twardej, spełniającą parametry techniczne obowiązujące dla drogi gminnej, w tym posiadała infrastrukturę techniczną, w postaci odwodnienia drogi. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Olsztynie oraz uchylenie poprzedzających go decyzji organów obu instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Ponadto skarżący wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje oraz zrzekli się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazali, że z uzasadnieniem WSA nie można się zgodzić z wielu powodów. Przede wszystkim przed rozpoczęciem Inwestycji ulica [...] była drogą publiczną w znaczeniu faktycznym i prawnym, gdyż posiadała wszelkie wymagane przez prawo elementy składowe drogi, które dodatkowo spełniały parametry techniczne dla dróg publicznych klasy Z oraz L. Ulica ta stanowiła ciąg komunikacyjny, umożliwiający korzystanie z nieruchomości bezpośrednio do niej przyległych, tzn. stanowiła drogę wewnętrzną, ponadto była wyposażona w elementy infrastruktury technicznej mające na celu odprowadzenie wód deszczowych i roztopowych z przyległych działek. Dodatkowo na mocy uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. ulica [...] została zaliczona do dróg kategorii gminnej, a w konsekwencji stała się drogą publiczną. Zaznaczyli przy tym, że aby droga mogła zostać zaliczona do kategorii dróg publicznych musi spełniać określone parametry techniczne oraz warunki formalne i prawne. Skarżący nie przystali przy tym na twierdzenie WSA, jakoby sporna ulica była oznaczona w ewidencji gruntów jako grunty rolne. Zdaniem skarżących brak zmiany oznaczenia działek gruntowych składających się na Ulice [...] w ewidencji gruntów nie może być okolicznością, która ma wpływ na prawidłowe sklasyfikowanie obiektu budowlanego. Co więcej w ich ocenie WSA "pominął kluczowy dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy fakt, a mianowicie, że opis techniczny do projektu budowlano - wykonawczego wprost wskazuje, że dotyczy on zmiany nawierzchni drogi, a nie jej budowy", jak też niezasadnie uznał, że "przebudowa drogi może dotyczyć wyłącznie drogi powstałej uprzednio w wyniku wykonania robót budowlanych wykonanych na podstawie stosownej decyzji". Dalej wskazali na nie zaliczenie przez organ wartości świadczeń pieniężnych poniesionych przez skarżących na budowę zjazdu z drogi gminnej do ich nieruchomości, przy czym podkreślili, że obowiązujący stan prawny nie pozwala, wbrew stanowisku WSA na przerzucenie inicjatywy dowodowej w tym zakresie na skarżących. Na zakończenie wskazali, że organy obu instancji nie tylko zaniechały wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (w szczególności poprzez pominięcie dokumentacji zdjęciowej przedstawionej przez skarżących), ale również wyciągnęły nieprawidłowe wnioski ze zgromadzonych w aktach sprawy materiałów. Z powyższych powodów w ocenie skarżących kasacyjnie realizowane prace powinny być uznane za przebudowę ulicy [...], a nie jej budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W ocenie skarżących nie było podstaw do nałożenia na nich opłaty adiacenckiej, gdyż zrealizowana inwestycja nie stanowiła de facto budowy drogi. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że stosownie do art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Opłata adiacencka to świadczenie z tytułu korzyści, jakie odnosi właściciel bądź użytkownik wieczysty z faktu przeprowadzenia w terenie, na którym położona jest działka, takich działań, które zwiększają jej wartość rynkową, które zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 11 u.g.n. Podstawą zaś ustalenia opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie był art. 144, art. 145, art. 148 ust. 1-3 u.g.n. Obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 145 ust. 1 u.g.n., ustawodawca powiązał ze stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo ze stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Przy czym, nie jest wystarczające samo stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń infrastruktury technicznej, czy też możliwości korzystania z wybudowanej drogi. Elementem koniecznym jest również wzrost wartości nieruchomości. Dla obowiązku poniesienia opłaty adiacenckiej nie ma przy tym znaczenia, czy dany właściciel nieruchomości zamierza korzystać z nowej infrastruktury czy drogi, istotne jest jedynie że taką możliwość uzyskał i że w jej następstwie wzrosła wartość jego majątku. W istocie więc, aby doszło do ustalenia wspomnianej opłaty potrzebne jest kumulatywne spełnienie dwóch warunków: wybudowania drogi oraz stworzenia warunków do korzystania z niej. W realiach rozpoznawanej sprawy istota sporu pomiędzy skarżącymi a organami administracji koncentrowała się na ocenie robót dokonanych na ul. [...]. Kluczowe było bowiem ustalenie, czy w istocie doszło do budowy drogi w rozumieniu art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zwrócić należy uwagę, że w sprawie właściwy organ wydał decyzję o pozwoleniu na budowę drogi, a nie jej przebudowę. Zasadnicze znaczenie dla oceny możliwości nałożenia opłaty adiacenckiej miało ustalenia charakteru i zakresu przeprowadzonych prac budowlanych. Zgodnie z treścią art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 1440), zwanej dalej u.d.p., budową drogi jest wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa. Z kolei przebudową drogi jest wykonywanie robót, w wyniku których następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 u.d.p.). Co istotne, ustawa o gospodarce nieruchomościami nie precyzuje, czy pojęcie "budowy drogi" należy wiązać z definicjami zawartymi w ustawie o drogach publicznych, czy też z regulacjami ustawy Prawo budowlane. W ostatnim z przywołanych aktów prawnych, w art. 3 pkt 6 wskazano, że pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Wobec faktu, iż regulacja ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi tylko o stworzeniu możliwości korzystania z "wybudowanej drogi" a istota opłaty adiacenckiej polega na partycypacji właścicieli nieruchomości w kosztach budowy infrastruktury, uznać należy, że również rozbudowa drogi, w świetle przywołanego przepisu Prawa budowlanego kwalifikuje się jako przesłanka nałożenia tej opłaty. Jak wynika z poczynionych ustaleń PINB pismem z [...] stycznia 2017 r. zawiadomił Gminę o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy ulicy [...] w [...] na działkach nr geod. [...] i [...] i braku sprzeciwu w jej użytkowaniu zgodnie z przeznaczeniem. Nie ulega wątpliwości, że roboty budowlane były prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę Starosty [...] wydanego w dniu [...] października 2015 r., obejmującego budowę ulicy [...] w [...] , gm. [...] na działkach nr geod. [...], [...]. Świadczy o tym również analiza zakresu prac wykonanych w ramach tej inwestycji, szczegółowo udokumentowana w aktach sprawy, tj. w dzienniku budowy, a także w opisie technicznym do projektu budowlano-wykonawczego wraz z załącznikami graficznymi i rysunkami. Poza tym z wyjaśnień Wójta Gminy zawartych w piśmie z [...] grudnia 2019 r. wynika, że przed uzyskaniem pozwolenia na budowę z [...] października 2015 r. na gruncie działek [...] i [...] prowadzone były prace mające na celu jedynie bieżące utrzymanie przejezdności drogi gruntowej i to wyłącznie na pewnych odcinkach. Z akt sprawy wynika, że działka [...] tworzyła polną drogę, wzbogaconą żwirem (patrz również pismo rzeczoznawcy majątkowego z [...] lutego 2019 r. oraz [...] października 2018 r.), a do [...] września 2015 r., w ewidencji gruntów była sklasyfikowana jako użytki rolne. Wskutek interwencji właścicieli przyległych działek, rozpoczynających budowę domów, Gmina podejmowała tylko i wyłącznie prace mające na celu zapewnienie przejezdności drogi gruntowej. Powołany art. 145 ust. 1 u.g.n. uzależnia nałożenie opłaty adiacenckiej od spełnienia dodatkowego warunku, a mianowicie: stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie precyzują, co należy rozumieć pod tym pojęciem. Przepis art. 148b ust. 1 u.g.n. stanowi jedynie, że: "ustalenie, że zostały stworzone (...) warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów". Z tego punktu widzenia nieodzowne jest sięgnięcie do regulacji Prawa budowlanego, które odnoszą się do zagadnień dotyczących zakończenia procesu budowlanego. Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego lub też zgłoszenie takiego właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej jest zasadniczym warunkiem przystąpienia do użytkowania. Reasumując, nałożenie opłaty adiacenckiej jest możliwe wówczas, gdy stosownie do art. 3 pkt 6 i 7 ustawy Prawo budowlane, doszło do wykonania robót budowlanych mających na celu budowę obiektu budowlanego (w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy) o charakterze drogi od podstaw lub w wyniku których nastąpiło istotne ulepszenie parametrów drogi już istniejącej. Podnoszona przez skarżących okoliczność istnienia urządzonej drogi przed wykonaniem ww. inwestycji drogowej, a także zaliczenie tego odcinka do kategorii drogi gminnej na mocy uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nie przeczą możliwości nałożenia opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania drogi. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominujący jest pogląd, który skład orzekający podziela, według którego skorzystanie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego z kompetencji do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych, nie jest uzależnione od spełnienia przez nią warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepisy tego rozporządzenia są przepisami wykonawczymi do Prawa budowlanego i mają zastosowanie do budowy drogi publicznej (por. wyroki: NSA z 22 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1381/05; NSA z 10 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1289/08). Zatem możliwe jest zaliczenie ciągu komunikacyjnego do drogi publicznej pomimo, że nie spełnia on parametrów technicznych, określonych w powołanym rozporządzeniu. Odnośnie świadczeń pieniężnych poniesionych przez skarżących na budowę zjazdu z drogi gminnej wskazać należy, że na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość świadczeń pieniężnych wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 148 ust. 4 u.g.n.). Skarżący twierdzą, że ponieśli koszty budowy zjazdu z drogi. Powtórzyć należy za SKO, że rozliczeniu podlegają jedynie te świadczenia, które przeznaczone zostały na realizację inwestycji pn. "Budowa ulicy [...] w [...]". Natomiast środki wniesione na inny cel nie mogły zostać uwzględnione. Skarżący nie wykazali, że ponieśli środki pieniężne na realizację ww. inwestycji. Jeśli chodzi o naruszenie przepisów k.p.a., to organy mają obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Przez niezbędne czynności należy rozumieć działania, które wystarczą do ustalenia rzeczywistego przebiegu zdarzeń. Organy nie mają obowiązku, ciągłego poszukiwania dodatkowych dowodów, jeżeli zebrały wyczerpujący materiał dowodowy, pozwalający na załatwienie sprawy. Obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania materiałów dowodowych i prowadzenia postępowania w nieskończoność, a samo niezadowolenie strony z rozstrzygnięcia nie świadczy o dowolności działań organu czy sądu. Prowadzenie postępowania wyjaśniającego nie jest celem samym w sobie, lecz jest środkiem dotarcia do prawdy obiektywnej. Reasumując przedmiotowa inwestycja była budową drogi w rozumieniu art. 145 u.g.n., zatem zarzuty skarżących nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.