II SA/Ol 423/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi E. i T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Decyzją z "[...]"r. Wójt "[...]" (dalej jako: "Wójt", "organ pierwszej instancji") ustalił na rzecz Gminy "[...]" (dalej jako: "Gmina") od E. i T.W. (dalej jako: "Skarżący") na rzecz Gminy jednorazową opłatę adiacencką w kwocie 810,30 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - działki "[...]", na skutek wybudowania drogi - "[...]"na działkach "[...]" i zakreślił czternastodniowy termin uiszczenia ww. opłaty. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego "[...]" (dalej jako: "Kolegium") decyzją z "[...]"r., a sprawa przekazania organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało m.in. na konieczność wykazania w toku uzupełniającego postępowania czy w sprawie doszło do budowy drogi czy tylko jej przebudowy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z "[...]"r., Wójt ponownie ustalił na rzecz Gminy od Skarżących opłatę adiacencką w wysokości 810,30 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W uzasadnieniu wskazał, że Gmina zrealizowała 31 stycznia 2017 r. inwestycję polegającą na budowie ulicy "[...]", stwarzając warunki do korzystania z tej drogi nieruchomościom przylegającym, w tym m.in. działce będącej współwłasnością Skarżących. Wójt wyjaśnił, że przed realizacją budowy ulicy, dojazd realizowany był drogą polną, która w celu zapewnienia przejezdności zaopatrywana była żwirem, tłuczniem czy korą asfaltową oraz równano jej powierzchnię. Działka nr "[...]"stanowiła polną drogę i do 28 września 2015 r. grunt ten był sklasyfikowany jako użytki rolne. Wójt stwierdził, że operat szacunkowy z 11 czerwca 2018 r. został sporządzony zgodnie z przepisami. Według operatu wartość rynkowa nieruchomości przed wybudowaniem wynosiła 118.638 zł, a po wybudowaniu wzrosła do 121.339 zł. Rada Gminy w "[...]"uchwałą nr "[...]"r., ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości, wobec czego wyniosła 810,30 zł, tj. 30 % kwoty wzrostu wartości nieruchomości. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu Skarżący zarzucili - naruszenie § 3 pkt 60 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71 z późn. zm.), przez jego pominięcie i ustalenie, że przedmiotowa droga jest drogą o nawierzchni gruntowej, podczas gdy droga ta była drogą o nawierzchni twardej, to jest drogą utwardzoną tłuczniem; - art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1990 z późn. zm.) dalej jako: "u.p.r.d.", przez przyjęcie, że przedmiotowa droga była drogą gruntową, gdyż nie została wykonana z materiałów enumeratywnie wskazanych w tym przepisie; - art. 145 ust. 1 u.g.n. przez jego zastosowanie i przyjęcie, że zmiana nawierzchni stanowi stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi, podczas gdy zmiana nawierzchni stanowi przebudowę drogi w myśl art. 4 ust. 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2086 z późn. zm.) dalej jako: "u.d.p.", i oznacza wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego, co wyłącza możliwość naliczenia opłaty adiacenckiej; - art. 156 ust. 4 u.g.n. przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że umieszczenie stosownej klauzuli aktualizacyjnej w operacie przez rzeczoznawcę, który go sporządził oraz dołączenie analizy zawierającej tę samą bazę transakcyjną, co operat szacunkowy jest wystarczające do uznania operatu za zaktualizowany; - niewłaściwym zastosowaniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) dalej jako: "rozporządzenie z dnia 21 września 2004 r.", w szczególności § 56 ust. 1 pkt. 1-9 przez wadliwe sporządzenie operatu szacunkowego, będącego podstawą wyceny wartości przedmiotowych nieruchomości. Skarżący zarzucili również naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, z późn. zm.) dalej jako: "k.p.a." przez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także naruszenie art. 7a § 1, art. 10 § 1, art. 138 § 2 k.p.a. W toku postępowania odwoławczego Kolegium pismem z 18 grudnia 2019 r. zwróciło się do Wójta o dodatkowe wyjaśnienia w sprawie. W odpowiedzi organ wskazał, że zgodnie z projektem budowlano-wykonawczym dotyczącym inwestycji pn. "Budowa ulicy "[...]"" profil podłużny ulic został dostosowany do istniejącego zagospodarowania terenu, tj. do wjazdów do zabudowań oraz wjazdów na ulice boczne. Na potwierdzenie tego przedłożył projekt budowlano-wykonawczy wraz z opisem technicznym. Przedstawił dokumenty wskazujące, jakiego rodzaju prace zostały wykonane w ramach inwestycji, w tym dziennik budowy oraz fragment projektu dotyczący konstrukcji nawierzchni. Jednocześnie oświadczył, że przed uzyskaniem pozwolenia na budowę z "[...]" na działkach nr "[...]"prowadzone były prace mające na celu bieżące utrzymanie przejezdności na pewnych jej odcinkach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z "[...]"r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały wszelkie przesłanki warunkujące ustalenie opłaty adiacenckiej. W pierwszej kolejności odniesiono się do zarzutu Skarżących dotyczącego braku podstaw do ustalenia opłaty z uwagi na fakt, że nie doszło do budowy ulicy "[...]", a jedynie jej przebudowy. Wskazano, że przy ocenie okoliczności wybudowania drogi należy uwzględniać przede wszystkim rozumienie tego pojęcia przyjęte na gruncie ustawy Prawo budowalne. Uwzględniając art. 3 pkt. 6, 7 i 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.) dalej jako: "pr.bud.", i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, wywiodło, że w sprawie doszło do budowy, a nie jedynie przebudowy drogi. Kolegium uznało za istotne w tym zakresie m.in. wyjaśnienia Wójta zawarte w piśmie z 30 grudnia 2019 r., z którego wynikało, że przed uzyskaniem pozwolenia na budowę na ww. działkach prowadzone były jedynie prace mające na celu bieżące utrzymanie przejezdności drogi gruntowej i to wyłącznie na pewnych odcinkach. Kolegium podkreśliło, że przed realizacją przedmiotowej inwestycji, w miejscu jej realizacji istniał wcześniej ciąg komunikacyjny, umożliwiający korzystanie z nieruchomości bezpośrednio doń przyległych. Była to droga gruntowa wzbogacona żwirem. Kolegium wskazało, że za przyjęciem, że w sprawie doszło do budowy drogi przemawia analiza zakresu prac wykonanych w ramach inwestycji, szczegółowo udokumentowana w dzienniku budowy i w opisie technicznym do projektu budowlano-wykonawczego wraz z załącznikami graficznymi i rysunkami. Zakres tych robót i ich kwalifikacja na gruncie Prawa budowalnego została określona w decyzji Starosty z "[...]"r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, obejmującego budowę ulicy na ww. działkach. W ocenie Kolegium, skoro właściwy organ architektoniczno-budowlany jednoznacznie określił, że zrealizowane zamierzenie stanowi budowę drogi (nie zaś jej przebudowę) wydając stosowną decyzję w oparciu o przepisy pr.bud., to brak jest podstaw do kwestionowania takiego ustalenia. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty adiacenckiej nie znajdują zastosowania przepisy rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (zastąpionego z dniem 11 października 2019 r. rozporządzeniem z 10 września 2019 r.). Podstawą rozstrzygnięcia nie był także art. 2 pkt 2 u.p.r.d., zawierający definicję legalną drogi twardej na gruncie przepisów tej właśnie ustawy. Kolegium przyjęło, że ustalenie opłaty w tej sprawie nastąpiło po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Istotne znaczenie w sprawie miało także pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego "[...]"z 31 stycznia 2017 r. informujące o przyjęciu zawiadomienia Gminy o zakończeniu budowy spornej ulicy i braku sprzeciwu organu nadzoru budowlanego w użytkowaniu zgodnie z jej przeznaczeniem. W tej sytuacji przyjęło, że warunki do korzystania z wybudowanej drogi zostały stworzone w dniu 31 stycznia 2017 r. Skoro wszczęcie postępowania w sprawie miało miejsce w dniu 31 lipca 2018 r., to także warunek z art. 145 ust. 1 zd. 1 u.g.n. został zachowany. Kolegium zaznaczyło, że na dzień 31 lipca 2018 r. obowiązywała uchwała Rady Gminy w "[...]"z dnia 27 września 2011 r. "[...]"ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, który nastąpił w wyniku budowy urządzeń infrastruktury technicznej dla nieruchomości położonych na terenie Gminy "[...]"w wysokości 30 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką ma po ich wybudowaniu. Kolegium stwierdziło nadto, że spełniony został warunek z art. 146 ust. 1 u.g.n., tj. nastąpił wzrost wartości nieruchomości spowodowany budową drogi. Podstawą ustaleń w tym zakresie był operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego z 11 czerwca 2018 r., którego aktualność została potwierdzona do 10 czerwca 2020 r. Organ odwoławczy za niezasadny uznało zarzut dotyczący błędnej klauzuli aktualizacyjnej operatu. Podkreśliło, że analiza potwierdzająca, że od daty sporządzenia operatu szacunkowego nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n., nie może odnosić się do nowych, tj. aktualnych na dzień potwierdzania aktualności operatu czy też wydawania decyzji transakcji. Z art. 146 ust. 3 u.g.n. wynika bowiem, że wartość ta ma zostać określona na podstawie cen z dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Kolegium wyjaśniło także, że ustalając wartość nieruchomości (przed wybudowaniem drogi i po jej wybudowaniu) rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami (s. 8-9 operatu). W myśl art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Kolegium uznało, że sporządzony w sprawie operat jest wystarczającym dowodem na wzrost wartości nieruchomości Skarżących w określonej w nim kwocie. Prawidłowo określony został przedmiot i zakres wyceny, jej cel oraz daty istotne dla operatu szacunkowego. Biegła przedstawiła opis i stan nieruchomości, uwzględniając tak stan przed, jak i po wybudowaniu drogi. Przedstawiła także analizę i charakterystykę runku nieruchomości, wskazując, że badaniem objęto rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, lokalny gminy "[...]", uwzględniając transakcje zawarte w okresie od sierpnia 2014 r. do stycznia 2017 r. W ocenie Kolegium, biegła wykazała, że przyjęte do porównania nieruchomości mają walor nieruchomości podobnych. Biegła wskazała, na jakiej podstawie określiła wagi poszczególnych cech rynkowych i przedstawiła opis ocen cech rynkowych. Zwrócono uwagę, że w zakresie wyceny nieruchomości przed wybudowaniem drogi nieruchomość wyceniana i nieruchomości przyjęte do porównania z bazy nieruchomości podobnych posiadały: średnią lub dobrą lokalizację szczegółową, niepełne lub w zasięgu uzbrojenie, powierzchnię do 2000 m2 oraz w zakresie 2001 - 4000 m2, a na jej terenie występowały/brak było elementów utrudniających sposób użytkowania, tj. takie same oceny cech cenotwórczych. Oceny cech rynkowych nieruchomości przyjętych do porównania przy określeniu wartości po wybudowaniu drogi nie wykazywały 100% zgodności, a różnice były korygowane o stosowne zakresy kwotowe przyjęte dla danej wagi cechy. W operacie rzeczoznawca wyjaśniła, z jakich względów uznała, że na badanym rynku nie wystąpił związek upływu czasu z poziomem cen. Kolegium zaznaczyło, że w pismach z 23 października 2018 r. i 6 lutego 2019 r. biegła odniosła się też do zarzutów Skarżących dotyczących operatu. Biegła podniosła ponadto, że biegła wyczerpująco odniosła się także do powodów rozszerzenia okresu badania rynku o 6 miesięcy, jak również powodów braku opisu działek zawierających numery ewidencyjne czy numery ksiąg wieczystych (w piśmie z 6 lutego 2019 r.). Zdaniem Kolegium, biegła wykazała, że wartość nieruchomości wzrosła po wybudowaniu drogi. Kolegium stwierdziło, że w sprawie nie naruszono art. 7a k.p.a., gdyż nie pojawiły się wątpliwości co do treści normy prawnej. W sprawie nie miał zastosowania art. 81a § 1 k.p.a., gdyż organy nie miały wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, który został ustalony na podstawie zebranego materiału dowodowego. Nie doszło również do naruszenia art. 10 k.p.a., gdyż zapewniono Skarżącym udział na każdym etapie postępowania. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia kosztów wybudowania drogi Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 148 ust. 4 u.g.n. na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość świadczeń pieniężnych wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W toku postępowania Skarżący podnieśli, że dokonywali zakupu destruktu asfaltowego czy gruzu ceglanego oraz usług na łączną kwotę 11.750 zł. Jednak rozliczeniu podlegają jedynie te świadczenia, które przeznaczone zostały na realizację inwestycji pn. "Budowa ulicy "[...]"". Środki pieniężne wniesione na inny cel nie mogły zostać uwzględnione. W skardze złożonej na powyższą decyzję, Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 3 ust. 6 w zw. z art. 3 ust. 3 pr.bud. przez jego zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie doszło do wybudowania obiektu budowlanego – obiektu liniowego, podczas gdy przebudowa nawierzchni przedmiotowej ulicy nie obejmowała wykonania zjazdów do posesji zlokalizowanych przy tej ulicy; - art. 3 ust. 6 pr.bud. przez jego zastosowanie i przyjęcie, że doszło do wybudowania obiektu budowlanego – drogi publicznej, podczas gdy z okoliczności wynika, że ta droga od 30 czerwca 2015 r. stała się drogą gminną, a zatem wszelkie roboty związane z tą drogą mogą być kwalifikowane wyłącznie jako przebudowa; - art. 3 ust. 7a pr.bud. przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja obejmowała budowę drogi, podczas gdy celem realizacji inwestycji było utwardzenie nawierzchni drogi; - art. 145 ust. 1 u.g.n. przez jego zastosowanie i przyjęcie, że zmiana nawierzchni stanowi stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi, podczas gdy zmiana nawierzchni stanowi przebudowę drogi w myśl art. 4 ust. 18 u.d.p. i oznacza wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego, co wyłącza możliwość naliczenia opłaty adiacenckiej; - niewłaściwe zastosowanie przepisów rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., w szczególności § 56 ust. 1 pkt. 1-9 przez wadliwe sporządzenie operatu szacunkowego, będącego podstawą wyceny wartości przedmiotowych nieruchomości, przez: nieprawidłowy opis nieruchomości; porównywanie ze sobą nieruchomości niepodobnych ze względu na cechy rynkowe; brak wnikliwego przeanalizowania lokalnego rynku transakcji nieruchomości podobnych; brak szczegółowego opisu działek, m.in. brak numerów ewidencyjnych działek, numerów ksiąg wieczystych, co uniemożliwiło odwołującemu się, ale także i organowi, zidentyfikowanie ich jako nieruchomości podobnych, a w konsekwencji weryfikację wiarygodności samego operatu; - art. 7, art. 8, art. 9, art. 75, art. 77, art. 80 k.p.a. przez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności nieustalenie charakteru przedmiotowej ulicy jako drogi publicznej i pominięcie przedstawionych przez Skarżących zdjęć, na których widać, że ta droga przed jej przebudową była drogą o nawierzchni twardej; - art. 84 § 1 k.p.a. przez uznanie zaktualizowanego operatu za opinię biegłego, podczas gdy nieprawidłowy dobór nieruchomości transakcyjnych pozbawia go charakteru opinii w rozumieniu tego przepisu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej na skutek wybudowania drogi przy nieruchomości należącej do Skarżących. W myśl art. 4 pkt 11 u.g.n. opłata adiacencka związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Obowiązek uiszczenia nałożonej opłaty istnieje niezależnie od tego czy właściciel nieruchomości ma zamiar z wybudowanych urządzeń korzystać. Na podstawie art. 145 ust. 1 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji) wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Zgodnie natomiast z art. 143 i 144 u.g.n., właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej (m.in. drogi) przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej lub droga zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi. Stosownie zatem do przytoczonych przepisów w przypadku, gdy droga została wybudowana m.in. z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, np. gminy, właściciele nieruchomości obowiązani są uczestniczyć w kosztach budowy tych urządzeń przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Zgodnie z art. 145 ust. 2 u.g.n., wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają definicji i nie precyzują, co należy rozumieć pod pojęciem "stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi". Przepis art. 148b ust. 1 u.g.n. stanowi jedynie, że "ustalenie, że zostały stworzone [...] warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów". W przypadku wybudowania drogi datą stworzenia warunków do korzystania z niej będzie data upływu terminu do zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ, gdyż dopiero od tej daty istnieje możliwość legalnego korzystania z drogi. Decydujące znaczenie ma zatem nie protokolarny jej odbiór, lecz możliwość zgodnego z prawem korzystania z drogi. Zgodnie z art. 54 ust. 1 pr.bud., do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Organ nadzoru budowlanego może z urzędu przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 1, wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w ust. 1, oraz uprawnia inwestora do rozpoczęcia użytkowania obiektu, o którym mowa w ust. 1 (art. 54 ust. 2 pr.bud.). W rozpoznawanej sprawie PINB pismem z 31 stycznia 2017 r. zawiadomił Gminę o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy ulicy "[...]"na ww. działkach i braku sprzeciwu w jej użytkowaniu zgodnie z przeznaczeniem. Skoro w dniu 31 stycznia 2017 r. można było przystąpić do zgodnego z prawem użytkowania wybudowanej drogi, to od tej daty należy liczyć okres 3 lat, uregulowany w art. 145 ust. 2 u.g.n. Wójt wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w dniu 31 lipca 2018 r., zatem z zachowaniem terminu określonego art. 145 ust. 2 u.g.n. Bez wątpienia też w dniu stworzenia warunków do korzystania z drogi obowiązywała uchwała Rada Gminy w "[...]"., ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości. Wbrew zarzutom skargi organy obu instancji wykazały, że doszło do wybudowania drogi, przy której znajduje się nieruchomość Skarżących, nie zaś jedynie do jej przebudowy. O powyższym świadczy nie tylko okoliczność, że roboty budowlane były prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę z "[...]"r., obejmującego budowę ulicy "[...]". Świadczy o tym również analiza zakresu prac wykonanych w ramach tej inwestycji, szczegółowo udokumentowana w aktach sprawy, tj. w dzienniku budowy, a także w opisie technicznym do projektu budowlano-wykonawczego wraz z załącznikami graficznymi i rysunkami. Poza tym z wyjaśnień Wójta, zawartych w piśmie z 30 grudnia 2019 r., wynika jednoznacznie, że przed uzyskaniem pozwolenia na budowę z "[...]"r. na gruncie ww. działek prowadzone były prace mające na celu jedynie bieżące utrzymanie przejezdności drogi gruntowej i to wyłącznie na pewnych odcinkach. Należy podkreślić, że pojęcie "przebudowa drogi" może odnosić się wyłącznie do istniejącego obiektu budowlanego tj. istniejącej drogi w rozumieniu art. 4 pkt 17 u.d.p. Innymi słowy, chodzi o drogę powstałą uprzednio w wyniku wykonania robót budowlanych wykonanych na podstawie stosownej decyzji, a nie zaś drogę powstałą wskutek samego użytkowania (przejazdu lub przechodu), będącą "drogą" wyłącznie w znaczeniu potocznym, a nie w rozumieniu przepisów u.d.p. W konsekwencji cechą, która odróżnia budowę drogi od jej przebudowy, jest to, że w przypadku budowy drogi brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego natomiast w przypadku przebudowy, przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej na podstawie przepisów prawa obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 15 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 776/16, dostępny pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA). Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Wprawdzie istniał ciąg komunikacyjny, umożliwiający korzystanie z nieruchomości bezpośrednio doń przyległych, jednak dopiero po wybudowaniu ul. "[...]"na podstawie pozwolenia na budowę z "[...]" r. powstała droga w sensie prawnym i faktycznym. Nadto należy wyjaśnić, że wykonywanie prac polegających na wyrównaniu drogi gruntowej biegnącej przez działki, które w ewidencji gruntów i budynków nie zostały uwidocznione jako droga, a jedynie jako gruntu orne i pastwiska trwałe, czy też okoliczność wykorzystywania tych nieruchomości jako drogi umożliwiającej dojazd do ich posesji nie oznacza, że na wskazanych działkach istniała droga w sensie prawnym oraz budowlanym. Jak Skarżący podnieśli, że status drogi publicznej biegnącej przez ww. działki droga otrzymała dopiero uchwałę nr "[...]"r., zgodnie z którą ul. "[...]"od 15 lipca 2015 r. stała się drogą publiczną. Ten fakt oznacza dopiero powstanie drogi gminnej w znaczeniu prawnym i pociągnął za sobą konieczność jej wybudowania do standardów drogi publicznej bowiem wcześniej teren ten stanowił zwykłą drogę polną. Błędne jest stanowisko Skarżących, że ta okoliczność oznaczała, że w dacie podjęcia uchwały droga musiała już spełniać wymogi i warunki techniczne przewidziane dla takiej kategorii dróg. Dopiero bowiem powołanie określonego terenu w sensie prawnym do rangi drogi publicznej otwiera - skutkuje dalszymi działaniami mającymi na celu jej wybudowanie lub przygotowanie. Podjęcie wskazanej uchwały skutkowało nadto dokonaniem zmian w ewidencji gruntów i budynków, gdzie działki uzyskały dopiero status drogi. Organy orzekające prawidłowo oceniły też, że w związku z budową przedmiotowej drogi wzrosła wartość nieruchomości będącej własnością Skarżących. Wskazać należy, że zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Oznacza to, że najistotniejszym dowodem na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości, dopuszczonym przez ustawodawcę do celów ustalenia opłaty adiacenckiej, jest operat szacunkowy. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, który sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, stosownie do art. 156 ust. 1 u.g.n. Oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., natomiast, zgodnie z ust. 2, sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z 23 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 1141/15 (dostępny w CBOSA), że operat podlega ocenie organu tylko pod względem formalnym. Organ administracji w ramach prowadzonego postępowania może bowiem dokonać jedynie formalnej oceny operatu, tzn. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, jest jasny i logiczny, pozbawiony pomyłek i braków, jednakże organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. W przypadku, gdy strona uznaje, że operat szacunkowy budzi wątpliwości co do jego wiarygodności w zakresie wiadomości specjalnych, jedyną drogą jego weryfikacji jest, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., zlecenie oceny prawidłowości sporządzenia operatu organizacji rzeczoznawców majątkowych. W świetle tego przepisu, tylko organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych władna jest dokonać merytorycznej oceny zwartości operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z 5 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1224/13, dostępny w CBOSA). O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, gdyż art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1459/12, dostępny w CBOSA). Strona kwestionująca dany operat powinna zatem przedłożyć organowi dowód jego nieprawidłowości w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, bądź przedstawienia dowodu z wartości nieruchomości w postaci operatu sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego. Skarżący pomimo zarzutów względem sporządzonego operatu nie skorzystali z powyższych uprawnień. Przyznać należy rację organom, że sporządzony w sprawie operat jest spójny i logiczny, zawiera wymagane prawem elementy, tj. określenie przedmiotu i zakresu wyceny; określenie celu wyceny; podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; opis stanu nieruchomości; wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania; przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem, zgodnie również z § 56 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca, ustalając wartość nieruchomości (zarówno przed wybudowaniem drogi, jak też po jej wybudowaniu), zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami (s. 8-9 operatu). Należy podzielić stanowisko organów, że prawidłowo określony został przedmiot i zakres wyceny, jej cel oraz daty istotne dla operatu szacunkowego. Biegła przedstawiła opis i stan nieruchomości, uwzględniając stan przed i po wybudowaniu drogi. Przedstawiła także analizę i charakterystykę runku nieruchomości, wskazując, że badaniem objęto rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, lokalny gminy "[...]", uwzględniając transakcje zawarte w okresie od sierpnia 2014 r. do stycznia 2017 r. Biegła wykazała, że przyjęte do porównania nieruchomości mają walor nieruchomości podobnych. Wskazała również na jakiej podstawie określiła wagi poszczególnych cech rynkowych i przedstawiła opis ocen cech rynkowych. W zakresie wyceny nieruchomości przed wybudowaniem drogi nieruchomość wyceniana i nieruchomości przyjęte do porównania z bazy nieruchomości podobnych posiadały: dobrą lub średnią lokalizację szczegółową, niepełne uzbrojenie lub w zasięgu, powierzchnię do 2000 m2 oraz 2001 - 4000 m2, a na jej terenie występowały elementy utrudniające sposób użytkowania lub brak było takich elementów. Oceny cech rynkowych nieruchomości przyjętych do porównania przy określeniu wartości po wybudowaniu drogi nie wykazywały 100% zgodności, a różnice były korygowane o stosowne zakresy kwotowe przyjęte dla danej wagi cechy. W operacie rzeczoznawca wyjaśniła, z jakich względów uznała, że na badanym rynku nie wystąpił związek upływu czasu z poziomem cen. Biegła wyczerpująco odniosła się także do powodów rozszerzenia okresu badania rynku o 6 miesięcy, jak również powodów braku opisu działek zawierających numery ewidencyjne czy numery ksiąg wieczystych. Należy zgodzić się z organami obu instancji, że biegła wykazała, że wartość nieruchomości przed wybudowaniem drogi wynosiła 118.638 zł, zaś po wybudowaniu drogi wzrosła do 121.339 zł. Za niezasadny należy uznać zarzut dotyczący błędnej klauzuli aktualizacyjnej operatu. Sąd podzielił też stanowisko organu odwoławczego, że analiza potwierdzająca, że od daty sporządzenia operatu szacunkowego nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n., nie może odnosić się do nowych, tj. aktualnych na dzień potwierdzania aktualności operatu czy też wydawania decyzji transakcji. Z art. 146 ust. 3 u.g.n. wynika bowiem, że wartość ta ma zostać określona na podstawie cen z dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Biegła, potwierdzając aktualność operatu szacunkowego wyjaśniła, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników mających wpływ na wartość nieruchomości. Niezasadny jest również zarzut dotyczący braku w operacie szczegółowego opisu działek, m.in. brak numerów ewidencyjnych działek czy numerów ksiąg wieczystych. Z żadnego z przepisów (zarówno u.g.n., jak i rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r.) nie wynika obowiązek podania numeru ewidencyjnego działki przyjętej do porównania przy wycenie czy numerów ksiąg wieczystych. W uzasadnieniu opinii biegłego powinny się znaleźć wszelkie informacje, które są potrzebne organowi lub sądowi, jako wiadomości specjalistyczne, konieczne do ustalenia stanu faktycznego, a więc także umożliwiające weryfikację danych podanych przez biegłego, przez np. załączone dokumenty. Oznacza to, że w kwestiach porównawczych nieruchomości wystarczy ich należyty opis, czyli powierzchnia, przeznaczenie, stan prawny oraz inne cechy. Nie są jednak potrzebne dane identyfikacyjne, których ujawnienie wkraczałoby już w sferę zastrzeżoną tajemnicą zawodową rzeczoznawcy, o której mowa w art. 175 ust. 3 u.g.n. W związku z powyższym za chybione należy uznać zarzuty skargi, jakoby organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W kontrolowanej sprawie organy rozstrzygnęły na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego zapewniając czynny udział w postępowaniu i możliwość wypowiedzenia się w sprawie. Reasumując, nie są zasadne zarzuty skargi, gdyż Kolegium rozpoznając niniejszą sprawę nie naruszyło obowiązujących przepisów, w szczególności postępowania administracyjnego ani przepisów prawa materialnego. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.