VIII SA/Wa 449/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Leszek Kobylski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 czerwca 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w L. na uchwałę Rady Gminy w C. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy C. stwierdza nieważność § 2, § 5, § 7 ust. 1 przez wyeliminowanie określenia "utwardzonym", § 20, § 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, § 22 ust. 1 pkt 1,3,5 zaskarżonej uchwały. Rada Gminy w C. (dalej: Rada Gminy, organ), na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm., dalej: u.u.c.p.g.), w dniu [...] lipca 2020 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy C. (dalej: regulamin, uchwała). Skargę na powołaną uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w L.(dalej: Prokurator, skarżący), zarzucając naruszenie art. 4 ust. ust. 2 u.u.c.p.g. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez: 1) częściowe powtórzenie i modyfikację w § 2 regulaminu obowiązku nałożonego na właścicieli nieruchomości w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g (w brzmieniu obowiązującym do 6 września 2019 r.); 2) zawarcie w § 5 ust. 1 i 2 regulaminu unormowania zagadnień dotyczących odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne; 3) dopuszczenie w § 7 ust. 1 regulaminu mycia pojazdów samochodowych poza myjniami pod warunkiem, że będzie się ono odbywało wyłącznie na utwardzonym terenie nieruchomości; 4) nałożenie w § 20 regulaminu obowiązku stworzenia przez osoby utrzymujące zwierzęta domowe warunków uniemożliwiających wydostanie się zwierząt z terenu nieruchomości; 5) określenie w § 21 ust. 1 pkt 1 regulaminu generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy a psów ras uznawanych za agresywne na smyczy i w kagańcu; 6) stwierdzenie w § 21 ust. 1 pkt 2 regulaminu, że zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone tylko w miejscach mało uczęszczanych i gdy opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem; 7) wprowadzenie w § 21 ust. 2 pkt 1 i 2 regulaminu zakazów dotyczących pozostawienia psa bez dozoru, jeżeli nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym, konieczności pozostawienia psa na terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiający wydostanie się psa na zewnątrz oraz wyprowadzania zwierząt domowych do wskazanych miejsc; 8) określenie w § 22 ust. 1 pkt1,3,5 regulaminu , że zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej mogą być utrzymywane pod warunkami: gromadzenia i usuwania odpadów oraz nieczystości wytwarzanych podczas prowadzenia hodowli zgodnie z obowiązującymi przepisami, przestrzegania obowiązujących przepisów sanitarno-epidemiologicznych, utrzymywania pszczół w ulach ustawionych w odległości co najmniej 10 m, od granicy nieruchomości sąsiedniej. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 2, § 5 ust.1 i 2, § 7- poprzez wyeliminowanie określenia " utwardzonym", § 20, § 21 ust. 1 pkt 1 i a, § 21 ust. 2 pkt 1 i 2, § 22 ust. 1 pkt 1, 3, 5 zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu rozwinął postawione zarzuty. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy uznała zasadność skargi wnosząc o umorzenie postepowania. Jednocześnie wskazała, że jest w trakcie opracowania regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie, w którym wyeliminuje nieprawidłowości, na które zwrócił uwagę skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: kpa). Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że skarga prokuratora jak również wszystkie zarzuty w niej podniesione świadczące o nieważności zaskarżonej uchwały w części są w pełni zasadne Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów u.c.p.g. Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. (w brzmieniu aktualnym w dacie podjęcia uchwały). Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ustawy. Regulamin jest aktem prawa miejscowego, określającym szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie: a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady, b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży, c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków; 2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w nim jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. mają charakter obligatoryjny i wyczerpujący; nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07; wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, wszystkie wyroki publ. CBOSA). Postanowienia regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Takie wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, publ. CBOSA). Odnosząc powyższe uwagi i stwierdzenia do zaskarżonej uchwały Sąd zauważa, że słusznie podniósł Prokurator, iż § 2 regulaminu, stanowi częściowe powtórzenie i modyfikację obowiązku nałożonego na właścicieli nieruchomości w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. Rada gminy dokonała w tym przepisie określenia obowiązków właściciela nieruchomości w zakresie gromadzenia odpadów komunalnych w przeznaczonych na ten cel pojemnikach lub workach oraz utrzymywania pojemników i miejsc gromadzenia odpadów w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Jednakże wskazane zagadnienia zostały już uregulowane w przepisie rangi ustawowej, którym jest wskazany wyżej art. 5 ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. Należy zgodzić się z Prokuratorem, że regulamin stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Postanowienia regulaminu maja jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, w szczególności zawarte w ustawie upoważniającej. Postanowienia regulaminu - co należy wyraźnie zaznaczyć - mają na celu wyłącznie uzupełnienie wydanych przez ustawodawcę przepisów mających walor przepisów powszechnie obowiązujących. Muszą więc być pozbawione jakichkolwiek powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w ustawach. Uchwalając przepisy prawa miejscowego Rada powinna to czynić w zgodzie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie " Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 980). Zgodnie z § 143 załącznika do tego rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziału 2-7, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Zgodnie z przepisem § 137 załącznika ww. rozporządzenia, a którego to postanowienia zgodnie z przepisami § 143 stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego, w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych zapisów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 października 1999 r. (sygn. akt II SA/Wr 11179/90, publ. OSS 2000/1/17) wyjaśnił, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W § 5 ust. 1 i 2 regulaminu Rada dokonała unormowania zagadnień dotyczących odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Przy czym wskazała, iż domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane jedynie przez część roku na cele rekreacyjno- wypoczynkowe, wyłączone są ze zorganizowanego systemu gospodarowania odpadami, czym przekroczyła zakres delegacji ustawowej. Art. 6 ust. 2 u.u.c.p.g. uprawnia radę gminy do wydania uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Opisane zagadnienie może zostać uregulowane w drodze odrębnej uchwały, natomiast delegacja ustawowa zawarta w art.. 4 ust. 2 pkt 1-8nw żaden sposób nie uzasadnia uregulowan9ia tej kwestii poprzez przyjęcie, ze gmina nie będzie odbierała odpadów z takiego rodzaju nieruchomości. Na uwzględnienie zasługiwał zarzut dotyczący regulacji zawartej w § 7 ust 1 regulaminu. Z delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.u.c.p.g wynika, że rada gminy została upoważniona wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem, zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności, a nie do formułowania i wprowadzania na jego podstawie generalnych zakazów i ograniczeń. Zatem Rada przekroczyła zakres delegacji ustawowej, ingerując bez odpowiedniego upoważnienia ustawowego w prawa podmiotowe jednostki, w tym w prawo własności. W ramach postanowień ustawy brak jest norm, z których wynikałoby upoważnienie dla Rady Gminy do uchwalenia regulacji, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie na utwardzonym terenie nieruchomości. Zasadny jest też zarzut dotyczące § 20 regulaminu nakładającego obowiązek stworzenia przez osoby utrzymujące zwierzęta domowe warunków uniemożliwiających wydostanie się zwierząt z terenu nieruchomości. Nakaz taki w ocenie Sądu wykracza poza zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. O ile taki obowiązek jest łatwy do wykonania wobec psów, o tyle wobec kotów, jest to praktycznie niemożliwe przy użyciu standardowo stosowanych ogrodzeń nieruchomości. Należy podzielić stanowisko Prokuratora odnośnie wskazanych w skardze zapisów § 21 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 2 regulaminu dotyczące zwierząt domowych. W zakwestionowanej przez Prokuratora regulacji § 21 ust. 1 pkt 1 regulaminu prawodawca miejscowy wprowadził bezwzględny obowiązek właściciela wyprowadzania psa w miejsca publiczne tylko na smyczy, natomiast psa rasy uznawanej za agresywną na smyczy i w kagańcu. W takim ujęciu kwestionowana regulacja nie zdaje "testu" proporcjonalności, przede wszystkim ze względu na niespełnienie warunku konieczności. Prawodawca miejscowy wprowadzając analizowaną regulację kierował się celem w postaci ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Nie sposób jednak uznać za konieczne dla realizacji tego celu wprowadzenie regulacji bezwzględnej, nie przewidującej wyjątków, nawet gdyby ze względu na cechy osobnicze (wielkość, waga, stan zdrowia) wyprowadzanie zwierzęcia w miejscu publicznym nie wymagało wcale zastosowania tak daleko idących środków ostrożności. W ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. 2019 r., poz. 122 ze zm.) przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Zatem generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji uznać należy, że postanowienie regulaminu abstrahujące od uwzględnienia specyficznych sytuacji związanych z osobniczymi cechami mogą tą zasadę naruszać. Odnosząc się do wadliwości zawartego w § 21 ust. 1 pkt 2 regulaminu zapisu, iż zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem, przypomnieć należy, że kwestia odpowiedniej pieczy nad zwierzętami została uregulowana w innych ustawach, tj. w art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1974 r. Kodeks wykroczeń (t.j. Dz. U. 2019 r. poz. 821 ze zm.), w myśl którego kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze. Chodzi tu o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Z kolei stosownie do art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt zakazane jest puszczanie psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone m.in. w wyroku NSA z 27 czerwca 2017 r., II OSK 3039/15), w którym wskazano, że spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze spacerowania z psem znajdującym się na smyczy i w kagańcu. Ww. przepisie posłużono się także pojęciem nieostrym tj. "miejsce mało uczęszczane". Zadaniem Sądu tak sformułowane pojęcie występujące w przywołanej regulacji może być różnie rozumiane, przy czym w procesie jego wykładni dominujące znaczenie miałby czynnik subiektywny. W ocenie Sądu również przepis § 21 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza prawo. Jak bowiem trafnie wskazuje się w orzecznictwie wprowadzenie całkowitego zakazu wprowadzania zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci stanowi naruszenie kompetencji przyznanej radzie przepisem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u..c.p.g. W kompetencjach rady gminy wynikających z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. nie mieści się wprowadzenie całkowitego zakazu prowadzenia wszelkich zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na tych terenach nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom. Ustanowienie tak daleko idącego zakazu nadmiernie ogranicza swobodę poruszania i przebywania w określonym miejscu właścicieli zwierząt domowych i wykracza poza materię określoną w ustawie (por. wyrok NSA z 29 lipca 2020 r.,II OSK 921/20). Zakazywanie pozostawienia psa bez dozoru, jeżeli znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym lub terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiający wydostanie psa na zewnątrz (§ 21 ust. 2 pkt 1 regulaminu) prowadzi do niehumanitarnych działań i nadmiernego ograniczenia praw właścicieli zwierząt – psów. Takie stanowisko Sądu jest zgodne z orzecznictwem sądów administracyjnych (wyrok: NSA z 13 września 2012 r., II OSK 1492/12, WSA w Bydgoszczy z 21 marca 2018 r., II SA/Bd 1273/17, WSA w Gdańsku z 20 lutego 2019 r., II SA/Gd 886/18). Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść kwestionowanego zapisu przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na uwięzi i w kagańcu, wynikające z rasy, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por.m.in. wyroki NSA: z 13 września 2012 r., II OSK 1492/12, z 27 czerwca 2017 r., II OSK 2678/15, dostępne: CBOSA). Określany w § 22 ust. 1 pkt 1 obowiązek gromadzenia i usuwania wytwarzanych podczas prowadzenia hodowli odpadów nieczystości w sposób zgodny z przepisami prawa , jest jedynie odesłaniem mieszkańców gminy do bliżej niewskazanych aktów prawnych i zdaniem Sądu stanowi przejaw uchylenia się Rady od właściwego wypełnienia delegacji ustawowej. Natomiast odwołanie się w § 22 ust. 1 pkt 3 do przestrzegania przepisów sanitarno–epidemiologicznych i weterynaryjnych jako warunku utrzymywania zwierząt gospodarskich jest uregulowaniem zbyt ogólnym naruszającym zasady prawidłowej legislacji. Zakwestionować należy również przepis § 22 ust. 1 pkt 5 regulaminu, w którym Rada Gminy ustaliła wymagania dotyczące usytuowania uli w odległości , co najmniej 10 m od granicy działki sąsiedniej. Uściślenie jakie zastosowała Rada nie mieści się w ocenie Sądu delegacji z art. 4 ust. 2 u. u.u.c.p.g. Stanowi również ingerencję w prawo własności nieruchomości oraz materię dotyczącą odległości zabudowy od granicy z działką, regulowaną przez prawo budowlane. Zgodnie z art. 144 k.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przepis ten otwiera grupę unormowań w Kodeksie cywilnym określanych jako prawo sąsiedzkie. Prawo sąsiedzkie dotyczy sytuacji, w których wzajemne oddziaływanie na siebie gruntów może rodzić sprzeczne interesy. Rada gminy nie posiada kompetencji do tego, aby doprecyzować regulacje kodeksowe dotyczące prawa sąsiedzkiego w akcie prawa miejscowego. Sąd wskazuje, iż wniosek Rady Gminy o umorzenie postępowania wobec podjęcia prac zmierzających do opracowania nowego regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach nie mógł zostać uwzględniony. Badanie czy uchwała istotnie narusza prawo następuje przy odniesieniu jej zapisów do obowiązujących w dacie jej podejmowania przepisów prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały jest dalej idące niż jej uchylenie przez gminę w zwykłym trybie. Tym samym opracowywanie nowego regulaminu, a także jego ewentualne uchwalenie pozostaje bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy, mając na względzie opisany wyżej zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, Sąd uznał, że zaskarżone przepisy § 2, § 5, § 7 ust. 1 w zakresie określenia "utwardzonym", § 20, § 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, § 22 ust. 1 pkt 1,3,5 kontrolowanej uchwały dotknięte są wadą nieważności. W konsekwencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł o stwierdzeniu ich nieważności.