VIII SA/Wa 235/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Leszek Kobylski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 czerwca 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi J. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewody [...] (dalej: organ odwoławczy, Wojewoda) z [...] stycznia 2021 r. odmawiająca J. O. (dalej: strona, skarżący, wnioskodawca) zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Zapadła ona w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z [...] lipca 2020 r. J. O. wystąpił o zwrot nieruchomości oznaczonej pierwotnie jako działka nr [...] o pow. 9.040 m2 położonej w W. gminie J.. Nieruchomość ta została wywłaszczona na podstawie decyzji Naczelnika Gminy J. z [...] października 1979 r., znak: [...] i odpowiadała działce nr [...]. Zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta R. (dalej: organ I instancji, Prezydent) z [...] kwietnia 2019 r. Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomość o nr ewid. [...] została podzielona na działki [...] , [...] (obie stanowiące własność Gminy Miasta R.), [...] i [...] (należące do [...] sp. z o.o.). Z uwagi na treść art. 142 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 t.j. ze zm., dalej: u.g.n.) wniosek w zakresie zwrotu działek nr [...] i [...] został przekazany do rozpatrzenia Wojewodzie. Niniejsze postępowania prowadzone zaś było odnośnie działek nr [...] i [...] . Decyzją z [...] listopada 2020 r. znak: [...] Prezydent, działając na podstawie m. in. art. 136 ust. 3 i ust. 7 u.g.n., art. 1 pkt 1 lit. f ustawy z 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r., poz. 801 t.j., dalej: ustawa nowelizująca u.g.n.), art. 15 zzr ust. 1 z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568, dalej: ustawa o covid-19) oraz art. 68 ust. 2 ustawy z 14 maja 2020 o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875 t.j., dalej: ustawa z 14 maja 2020 r.), odmówił uwzględnienia wniosku w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości odpowiadającej obecnym działkom nr [...] i [...] położonym przy ul. W. w R., objętych księgą wieczystą Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że co do zasady uprawnienie do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat. Jeżeli jednak okres ten upłynął przez dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej u.g.n. (tj. 14 maja 2019 r.) albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości mógł zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. Organ I instancji zauważył, że na mocy art. 15 zzr ust. 1 ustawy o covid-19 bieg niektórych przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów nie rozpoczął się, a rozpoczęty uległ zawieszeniu na okres trwania stanu epidemii tj. od 31 marca 2020 r. Terminy te rozpoczęły dalszy bieg po upływie 7 dni od dnia 24 maja 2020 r. na mocy art. 68 ust. 2 ustawy z 14 maja 2020 r. Zdaniem organu, okres od 31 marca 2020 r. (daty początkowej zawieszenia biegu terminu) do 14 maja 2020 r. (dnia upływu terminu do składania wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej) obejmował 45 dni, a zatem o ten czas należało przedłużyć termin na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W świetle powyższego organ I instancji uznał, że termin dodatkowych 45 dni do wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, począwszy od dnia 24 maja 2020 r., upłynął ostatecznie 7 lipca 2020 r. Zatem wniosek strony z 23 lipca 2020 r. w sprawie zwrotu działek nr [...] i [...] został złożony z uchybieniem terminu, co spowodowało, że wnioskodawca utracił możliwość dochodzenia przysługujących mu uprawnień do składania żądania. W odwołaniu od decyzji strona nie zgodziła się ze stwierdzeniem, że termin do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości upłynął 7 lipca 2020 r. W ocenie skarżącego termin do złożenia wniosku upływał 24 lipca 2020 r. Wyjaśnił, że w związku z pandemią koronawirusa, ustawodawca zadecydował o zawieszeniu terminów prawa administracyjnego w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Na mocy art. 15zzr ustawy o covid-19 zawieszone zostały terminy od momentu wprowadzenia obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego, który obowiązuje od 14 marca 2020 r., a nie jak ustalił organ I instancji 31 marca 2020 r. W związku z tym zawieszony okres czasu pozostały do upływu terminu na złożenie wniosku o zwrot po ich odwieszeniu wynosił 2 miesiące. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 t.j. ze zm., dalej: k.p.a.), oraz art. 9a u.g.n., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego z uwagi na fakt, że wnioskodawca domagał się zwrotu nieruchomości wywłaszczonej w 1979 roku w sprawie znajdował zastosowanie art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej u.g.n., który pozwalał poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy wystąpić z wnioskiem o zwrot nieruchomości, dla żądania zwrotu której minął 20 - letni termin przedawnienia, w terminie 12 miesięcy od wejścia w życie ustawy nowelizującej u.g.n. Ustawa ta weszła w życie 14 maja 2019 r. a zatem ostateczny termin na składanie wniosków o zwrot nieruchomości upływał 14 maja 2020 r. Z dniem 31 marca 2020 r. zaczął jednak obowiązywać art. 15 zzr ust. 1 ustawy o covid-19 zawieszający bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego. Zawieszenie ich biegu trwało od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. Prawidłowo więc ustalił organ I instancji, że zawieszenie dla skarżącego biegu terminu do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, rozpoczętego w dniu 14 maja 2019 r. i wynoszącego 12 miesięcy, objęło 45 dni okresu od 31 marca 2020 r. do 14 maja 2020 r. Okres zawieszenia wynoszący 45 dni podlegał doliczeniu od dnia 24 maja 2020 r. Upływ zatem terminu do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nastąpił w dniu 7 lipca 2020 r. co prawidłowo stwierdził w zaskarżonej decyzji Prezydent. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w polskim porządku prawnym znajduje zastosowanie zasada niedziałania prawa wstecz, chyba że co innego wynika z brzmienia przepisu prawa. Ustawa o covid-19 weszła w życie w dniu 31 marca 2020 r. i od tej daty zaczął obowiązywać przepis zawieszający bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego. W przepisie intertemporalnym tej ustawy, wskazane zostały wyjątki od zasady wejścia poszczególnych norm ustawy zmieniającej w życie z dniem ogłoszenia ustawy, jednak żaden z nich nie dotyczył przepisu wprowadzającego instytucje zawieszenia biegu terminów przewidzianych przepisami praw administracyjnego. Nie zgadzając się z decyzją Wojewody skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zarzucił naruszenie: 1) art. 136 ust. 7 u.g.n. w związku z art. 15 zzr ust. 1 ustawy o covid-19 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wniosek skarżącego został złożony z uchybieniem terminu; 2) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak zawieszenia z urzędu postępowania, podczas gdy winno być ono zawieszone do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej jako zagadnienia wstępnego rozpatrywanego przez inny organ. Mając powyższe na uwadze domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji jak również decyzji jej poprzedzającej oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zasadnicza kwestia sporna w sprawie niniejszej sprowadzała się do oceny prawidłowości dokonanej przez organ I instancji odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w trybie i na zasadach wynikających z u.g.n., przy uwzględnieniu art. 2 ustawy nowelizującej tę ustawę oraz przepisów ustawy o covid-19 z uwagi na fakt, że wniosek skarżącego był spóźniony. W ocenie organu odwoławczego, rację miał Prezydent ustalając, że upływ terminu do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nastąpił w dniu 7 lipca 2020 r., gdyż zawieszenie biegu terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego trwało od 31 marca 2020 r. Z poglądem tym nie zgodził się skarżący wywodząc, że stan epidemii w Polsce obowiązywał od 14 marca 2020 r., a nie jak ustalił organ I instancji 31 marca 2020 r. W związku z tym zawieszony okres czasu pozostały do upływu terminu na złożenie wniosku o zwrot po ich odwieszeniu wynosił 2 miesiące, a nie 45 dni. Rozstrzygając tak zakreślony spór Sąd wskazuje, że zgodnie z obowiązującym od 14 maja 2019 r. art. 136 ust. 7 u.g.n., uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku o zwrot. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania o powzięciu zamiaru użycia nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Co do zasady zatem, jeśli w ciągu 20 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nastąpi sytuacja, gdy w świetle art. 137 u.g.n., nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, to osoby uprawnione mogą złożyć wniosek o zwrot niezależnie od tego, czy organ podjął czynności, o których mowa w art. 136 ust. 2 u.g.n. Jednakże mocą art. 2 ustawy nowelizującej u.g.n., dokonano modyfikacji zasady wynikającej z art. 136 ust. 7 u.g.n. poprzez przyjęcie, że w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 u.g.n., upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek o zwrot nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy niniejszej wynika, że działka oznaczona pierwotnie nr [...] została wywłaszczona na podstawie ostatecznej decyzji Naczelnika Gminy J. z [...] października 1979 r. znak: [...] na potrzeby pracowniczych ogrodów działkowych. Decyzja ta stała się ostateczna [...] grudnia 1979 r. wobec decyzji Urzędu Wojewódzkiego. Nie budziło więc wątpliwości, że upływ terminu 20 lat od dnia ustatecznienia się decyzji wywłaszczeniowej nastąpił jeszcze przed wejściem w życie ustawy nowelizującej u.g.n. Wobec tego w stosunku do skarżącego zaktualizowała się dyspozycja art. 2 ustawy nowelizującej u.g.n. umożliwiająca złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez 12 miesięcy od dnia wejścia jej w życie tj. do dnia 14 maja 2020 r. Wyjaśnić należy, że stan zagrożenia epidemicznego został wprowadzony w Polsce na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2020 r., poz. 433) i obowiązywał od 14 marca 2020 r. Słusznie jednak dostrzegły rozstrzygające sprawę niniejszą organy, że dopiero z dniem 31 marca 2020 r. zaczął obowiązywać jednak art. 15 zzr ust. 1 ustawy o covid-19, mocą którego w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów, nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Wskazane terminy uległy zatem zawieszeniu od dnia 31 marca 2020 r., a nie jak twierdzi skarżący od dnia 14 marca 2020 r. Sąd dostrzegł, że stanowisko skarżącego zostało oparte na istniejącym w początkowym okresie obowiązywania ustawy o covid-19 poglądzie, zgodnie z którym przepisy ustawy o covid-19 dotyczące wstrzymania rozpoczęcia oraz zawieszenia biegu terminów miały moc wsteczną i w związku z tym wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów nastąpiło 13 marca 2020 r. (np. postanowienie NSA z 14 października 2020 r., II GSK 905/20; z 13 października 2020 r., II OZ 762/20 publ. CBOSA). Sąd orzekający w niniejszej sprawie, nie podzielił jednak powyższego stanowiska kierując się wypracowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądzie przeciwnym, opierającym się na wyrażonym już przez Wojewodę poglądzie, że odstępstwo od zasady niedziałania prawa wstecz, stanowiącej jeden z istotnych elementów państwa prawnego, nie może być domniemywane, lecz musi każdorazowo wynikać z konkretnej wypowiedzi ustawodawcy. W art. 101 ustawy o covid-19 ustawodawca wprost wskazał, w jakim zakresie regulacja ta ma moc wsteczną. W przypadku, gdyby intencją ustawodawcy było nadanie tej ustawie mocy wstecznej również w zakresie, w jakiej jej przepisy statuują wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów, zostałoby to wprost sformułowane w art. 101 (por. postanowienie NSA z 13 października 2020 r., I OZ 602/20 oraz z 22 stycznia 2021 r., II OZ 2/21, oba opubl. CBOSA). Przepisy statuujące zawieszenie oraz wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów prawa materialnego zostały uchylone na mocy ustawy z 14 maja 2020 r., a więc jeszcze przed odwołaniem stanu epidemii. Jak wynika z art. 68 ust. 2 ustawy z 14 maja 2020 r. terminy, o którym mowa w art. 15 zzr ust. 1 ustawy o covid-19, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15 zzr ust. 1, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy. Ustawa z 14 maja 2020 r. weszła w życie 16 maja 2020 r., a zatem od 24 maja 2020 r. zaczęły biec dalej zawieszone terminy przewidziane przepisami prawa administracyjnego. W konsekwencji, wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów zgodnie z art. 15zzr ustawy o covid-19 miało miejsce w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. (por. postanowienie NSA z 22 stycznia 2021 r., II OZ 2/21, postanowienie NSA z 1 grudnia 2020 r., I OZ 961/20, oba opubl. CBOSA). W związku z powyższym stwierdzić należało, że zawieszenie dla skarżącego biegu terminu do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, rozpoczętego w dniu 14 maja 2019 r. i wynoszącego 12 miesięcy, objęło 45 dni okresu od 31 marca 2020 r. do 14 maja 2020 r. Okres zawieszenia wynoszący 45 dni podlegał doliczeniu od dnia 24 maja 2020 r. Zatem upływ terminu do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nastąpił w dniu 7 lipca 2020 r., jak prawidłowo przyjęły w sprawie organy obu instancji. W świetle powyższego, wniosek skarżącego z 23 lipca 2020 r. o zwrot wywłaszczonej działki odpowiadającej działce o nr [...] nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Organy prawidłowo bowiem stwierdziły wygaśnięcie uprawnienia do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z powodu upływu terminu realizacji tego roszczenia, którego materialnoprawny charakter nie był w sprawie kwestionowany. Niezasadny był również zarzut dotyczący naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. O istnieniu kwestii prejudycjalnej decyduje jej związek z aktualnie rozpatrywaną sprawą administracyjną i charakter stosowanych w niej norm prawa materialnego (por. wyrok WSA w Lublinie z 29 stycznia 2009 r., III SA/Lu 420/08, publ. CBOSA). W ocenie Sądu, postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu powołanego art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a w konsekwencji również przeszkody do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Są to dwa niezależne od siebie postępowania, prowadzone w oparciu o różne regulacje prawne. zależność pomiędzy oboma postępowaniami ma jedynie pośredni charakter. Jakkolwiek ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości może wywołać określone skutki w sferze postępowania o zwrot nieruchomości, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 28 maja 2008 r., II OSK 1698/07, CBOSA). Wbrew twierdzeniom skarżącego, organ nie miał zatem podstawy do zawieszenia wszczętego postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.