II OSK 2601/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 158/21 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z 17 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 158/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę S. S. (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (dalej: "Kolegium") z [...] grudnia 2020 r., nr [...], utrzymująca w mocy w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] listopada 2020 r., znak [...], o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacjonarnego węzła betoniarskiego na beton towarowy na działkach nr [...] i [...], obręb [...], gmina B. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S. S., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi mające istotny wpływ na wynik sprawy: naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art.7a k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. poprzez nierozważenie i nieuwzględnienie słusznego interesu strony i naruszenie zasady zaufania obywateli do organów Państwa, naruszenie zasady prawdy obiektywnej i nierozstrzygnięciu wątpliwości na korzyść strony, polegającego na niedostrzeżeniu przez Sąd, że zaskarżona decyzja organu drugiej instancji zawiera poglądy prawne tożsame z twierdzeniami organu pierwszej instancji, która nie została oparta na rzetelnie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, chociażby poprzez uporczywe błędne uznawanie, że obiekt inwestycyjny jest obiektem o dużej uciążliwości na środowisko w postaci hałasu i zapylenia co ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy lub że żadna z nieruchomości na obszarze analizowanym nie może stanowić punktu odniesienia do ustalenia wymagań dotyczących projektowanego przedsięwzięcia, które w efekcie tworzy wyraźną kolizję z funkcją terenów otaczających. Tym samym Sąd powinien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z 75 § 1 k.p.a., 77§ 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niekompletny, niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego oraz jego właściwej ocenie, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd nie dostrzegł oczywistych błędów, polegających na tym, że: skarżona decyzja nie zawiera wszystkich wymaganych załączników, co oznacza, że jest ona niekompletna, analiza i wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w części uzasadniającej odmowę wydania DWZ została oparta na błędnym założeniu, że tylko cześć obszaru analizowanego może być brana pod uwagę podczas dokonywania analizy, błędnego uznania niektórych faktów za nie mających znaczenia w sprawie (pomimo zlokalizowania w obszarze analizowanych trzech zakładów przemysłowych, w tym jednego o takiej samej funkcji jak objęta wnioskiem), posługiwanie się nieznanym prawu pojęciem "bezpośrednie otoczeniu terenu" zamiast właściwego pojęcia "działki sąsiedniej", analiza i wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zasadzie sprowadzała się do ustalenia czy istnienie w odległości ok. 835 m terenu związanego z wytwarzaniem elementów betonowych jest wystarczającą przesłanką do lokalizacji planowanej inwestycji, co zdaniem organu nie jest możliwe, gdyż powtarzanie takiej funkcji w kolejnych terenach otoczonych zabudowaniami mieszkalnymi byłoby pogwałceniem zachwianego już ładu przestrzennego, gdyż działalność prowadzona na terenie 3UI (działający obecnie zakład produkcji betonu) jest kolizyjna w aspekcie prawidłowego kształtowania rozplanowania przestrzennego, choć została ona zrealizowana zgodnie z m.p.z.p.; II. naruszenie prawa materialnego: art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej: "u.p.z.p."), art. art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 4, § 3 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie") poprzez błędne przyjęcie, że w obszarze objętym analizą, funkcję podstawową przeznaczenia terenu wyznaczają wyłącznie tereny rolnicze, zabudowa mieszkaniowa - jednorodzinna, zagrodowa, oraz nieuciążliwe usługi, bez uwzględnienia faktu zlokalizowania na tym obszarze zakładu produkcji prefabrykowanych elementów z betonu, tartaku oraz centrum transportowo-logistyczne o powierzchni 15 000 m2, zrealizowanych zgodnie z m.p.z.p., co oznacza że nie ustalono rzeczywistej funkcji istniejącej zabudowy w oparciu o niewłaściwie sporządzoną analizę, a także błędnie założono, że wyłącznie funkcja podstawowa przeznaczenia terenu może przesądzać o spełnianiu przesłanki dobrego sąsiedztwa, co przesądza o wadliwym wyniku przeprowadzonej analizy, jak i jej oceny przez Sąd w zakresie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu; art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim dopuszcza ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegających na błędnym przyjęciu, że tylko niektóre obszary wchodzące w skład wyznaczonego obszaru analizy są brane pod uwagę przy stwierdzaniu kontynuacji czy też braku kontynuacji funkcji, zamiast gdy prawidłowo wszystkie działki położone w obszarze analizowanym to "działki sąsiednie" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie oświadczył również, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18, CBOSA). 3.4. Bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów, wskazane w punkcie I petitum skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wymaga przypomnienia, że za pomocą zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie można podważać ocen co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego sformułowanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego lub w uzasadnieniu kontrolowanego przez ten sąd aktu administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 15 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 3252/19 oraz wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21 CBOSA). Okoliczność ta wymaga podkreślenia, albowiem analiza uzasadnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania prowadzi do wniosku, że skarżący zarzuty te w znacznej części opiera na rozumieniu pojęć materialnoprawnych, takich jak "działka sąsiednia" lub "kontynuacja funkcji’ (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), które skarżący uważa za właściwe, a nie rozumieniu przyjętym w zaskarżonym wyroku oraz decyzji Kolegium. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy, po pierwsze, wskazać, że nie stanowi naruszenia zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego (w tym art. 7, 8 i 9 k.p.a.) okoliczność, że oceny prawne wyrażone w uzasadnieniu organu II instancji są zbieżne z ocenami sformułowanymi przez organ I instancji. Po drugie, w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 7a § 1 k.p.a., dotyczący rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony. Pomijając już kwestię, czy w niniejszej sprawie występowały sporne interesy stron lub osób trzecich (zob. art. 7a § 1 in fine k.p.a.), to przepis ten nie mógł w ogóle znaleźć zastosowania w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W świetle art. 7a § 1 k.p.a., przepis ten znajduje bowiem zastosowanie tylko w sprawie, w której przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Tymczasem w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy inwestor domaga się przyznania mu określonego uprawnienia publicznoprawnego, którego uzyskanie jest niezbędne w celu kontynowania procesu budowlanego na terenie, na którym nie obowiązuje plan miejscowy. Po trzecie, uzasadnienie decyzji Kolegium spełnia wszystkie wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. (powołanego tylko w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – s. 17). Natomiast jeżeli chodzi o uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Łodzi, to w skardze kasacyjnej nie sfomułowano zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Po czwarte, w sprawie nie doszło również do naruszenia zasady przekonywania (art. 11 k.p.a. – zarzut ten został również powołany tylko w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – s. 15). Zasada ogólna przekonywania nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Zasada ta nie może być jednak rozumiana w ten sposób, że wymaga od organu osiągnięcia rezultatu, tzn. przekonania strony o tym, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem (por. np. wyrok NSA z 29 września 2010 r., sygn. akt I OSK 124/10, CBOSA). Innymi słowy, okoliczność, że strona nie została przekonana co do przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia, nie oznacza naruszenia zasady przekonywania. Strona ma bowiem prawo do własnego subiektywnego przekonania o zasadności jej zarzutów, zaś przekonanie to nie musi mieć odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawnych i ich wykładni (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 950/22, CBOSA; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, 30 wyd., Legalis 2021, Nb 2 do art. 11). Po piąte, bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. Otóż z uzasadnienia decyzji Kolegium wynika, że organ ten rozważył całokształt zebranego materiału, a wnioski wyciągnięte na podstawie tego materiału nie naruszają kryteriów, jakimi należy się kierować dokonując oceny dowodów, w tym zasad logiki i doświadczenia życiowego. W tym kontekście należy stwierdzić, że nie narusza tych kryteriów przyjęcie, iż planowana inwestycja, obejmująca budowę stacjonarnego węzła betoniarskiego na beton towarowy (w tym: 4 zasobniki kruszywa, 3 silosy na cement, mieszarka), jest inwestycją uciążliwą dla okolicznych mieszkańców, niezależnie od tego, czy przekroczone zostaną normy dotyczące emisji pyłów i hałasu. Po szóste, postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie determinują treści decyzji o warunkach zabudowy (por. np. wyrok NSA z 31 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1821/17, CBOSA). Podobnie, treść decyzji o warunkach zabudowy nie jest zależna od treści planów miejscowych obowiązujących na części obszaru analizowanego. Podstawę materialnoprawną wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zaś zasadniczym dowodem w tym postępowaniu jest analiza urbanistyczna, sporządzona przez osobę, o której mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Celem tej analizy jest ustalenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W realiach niniejszej sprawy taka analiza została sporządzona. Organ ma obowiązek poddania tego dowodu, jak każdego innego zgromadzonego w sprawie, ocenie i weryfikacji (art. 80 k.p.a.). Z uwagi jednak na specjalistyczny charakter analizy, jej zakwestionowanie jako dowodu mogącego stanowić podstawę ustaleń w danej sprawie, wymaga, co do zasady, wykazania, że zawarte w niej ustalenia są oczywiście błędne lub nielogiczne. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, że przedmiotowa analiza autorstwa mgr. inż. arch. D. P., jest obarczona takim wadami. Po siódme, nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy twierdzenie skargi kasacyjnej, że decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] listopada 2020 r. nie zawiera wszystkich załączników, o których mowa w § 9 rozporządzenia. Przede wszystkim, decyzja ta zawiera załącznik graficzny nr 1 do decyzji, na którym wskazano linie rozgraniczające teren inwestycji, sporządzony w skali 1:1000. To ten załącznik stanowi cześć graficzną decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1 rozporządzenia) i ma kluczowe znaczenie dla określenia treści decyzji o warunkach zabudowy, zarówno kontekście dalszego procesu budowalnego (w realiach niniejszej sprawy chodzi zresztą o decyzję odmowną), a także ewentualnego określenia granic zakresu rozstrzygnięcia sprawy decyzją ostateczną. Z kolei załącznik nr 2 do decyzji stanowi część tekstową wyniku analizy, o której mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia. Z kolei załączniki nr 3 i 4 obejmują cześć graficzną wyniku analizy. Istotnie, z uwagi na bardzo rozległy obszar analizowany, którego granice sięgają 1437 m, na mapie stanowiącej część graficzną analizy, w niewielkich fragmentach granice obszaru znajdują się poza mapą oraz w części na terenie analizowanym znajduje się legenda tej mapy. W realiach niniejszej sprawy taki sposób sporządzenia części graficznej analizy nie miał jakiegokolwiek wpływu na wynik rozstrzygnięcia, a zatem nie może być rozpatrywany jako istotne naruszenie prawa. 3.5. Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazane w punkcie II petitum skargi kasacyjnej. Istota tych zarzutów opiera się na twierdzeniu, że działką sąsiednią, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jest każda działka ewidencyjna, która znajduje się na obszarze analizowanym. Bazując na takim założeniu, skarżący dalej wywodzi, że skoro na obszarze analizowanym znajdują się działki wykorzystywane pod podobne usługi, jak te wskazane we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, to, niezależnie od lokalizacji tych działek w stosunku do terenu inwestycji, organ zobowiązany był przyjąć, że spełniony jest tzw. warunek dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu skarżącego. Odnosząc się tych zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter decyzji związanej, a nie decyzji uznaniowej. Pogląd o związanym, a nie uznaniowym, charterze decyzji o warunkach zabudowy jest zresztą szeroko prezentowany w orzecznictwie i piśmiennictwie (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 17 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2076/16; wyrok NSA z 11 października 2022 r., II OSK 1432/21; wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3514/19 – CBOSA; R. Sawuła, Decyzja o warunkach zabudowy w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w: Rozprawa z decyzją o warunkach zabudowy, pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2022, s. 90 – 91; M. Gdesz, Ład przestrzenny z perspektywy orzecznictwa sądów administracyjnych, w: Ochrona ładu przestrzennego z perspektywy prawno–urbanistycznej, red. M. J. Nowak, Warszawa 2020, s. 58).). Oznacza to, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki, wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Należy podkreślić, że w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy znajduje odpowiednie zastosowanie art. 56 zdanie drugie u.p.z.p. (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). W świetle tego przepisu, art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Innymi słowy, ogólne odwołanie się do wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym takich jak ład przestrzenny, ochrona środowiska, prawo własności czy też walory ekonomiczne przestrzeni, nie może stanowić samodzielnej podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Równocześnie należy zauważyć, że okoliczność, iż organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy nie działa w warunkach uznania administracyjnego, skoro jest zobowiązany do wydania decyzji, a nie tylko może wydać taką decyzję, w razie spełnienia warunków ustawowych, nie oznacza per se, że organ ten nie dysponuje znacznymi luzami decyzyjnymi przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Te luzy decyzyjne nie wynikają jednak z instytucji uznania administracyjnego, ale przede wszystkim z posłużenia się, na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zwrotami wieloznacznymi lub niedookreślonymi, takimi zwłaszcza jak "działka sąsiednia" czy też "kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu". Podobnie, organ dysponuje pewnym obszarem swobody decyzyjnej w sytuacji, gdy w świetle rozporządzenia dopuszczalne jest wprowadzenie odstępstw od wartości średnich w odniesieniu do poszczególnych wskaźników urbanistycznych oraz architektonicznych. Organ, działając w ramach tych luzów decyzyjnych, nie może oczywiście działać dowolnie, ale powinien się kierować przede wszystkim potrzebą zachowania ładu przestrzennego oraz zasady zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.). W kontekście zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących pojęcia działki sąsiedniej należy stwierdzić, że działkami sąsiednimi nie są - z jednej strony - wyłącznie działki bezpośrednio przylegające do terenu inwestycji (graniczące z terenem inwestycji), ale - z drugiej strony - nie są nimi również wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować funkcjonalnie, jako nieruchomość lub część nieruchomości, położoną w bliskiej okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy przyjąć, że skoro w najbliższej okolicy terenu inwestycji występują tereny rolnicze, zabudowa mieszkaniowa - jednorodzinna, zagrodowa, oraz nieuciążliwe usługi, to wprowadzenie na tym terenie uciążliwych usług związanych z produkcją betonu, nie może być uznane za kontynuację dotychczasowej funkcji terenu. Żadna bowiem z działek tworzących bliskie sąsiedztwo terenu inwestycji nie jest zabudowana w sposób, który pozwalałby przyjąć, że dopuszczenie przedmiotowej inwestycji, negatywnie wpływającej zarówno na zabudowę mieszkaniową, jak i na grunty rolne (zob. s. 2 wyników analizy), będzie tworzyć z tym otoczeniem spójną, harmonijna całość. Wymaga podkreślenia, że inwestycje usługowe i produkcyjne, do których odwołuje się skarżący, znajdują się w znacznym oddaleniu od terenu inwestycji, nie tworząc z tym terenem jakiejkolwiek urbanistycznej całości. W szczególności, inwestycja dotycząca produkcji betonu jest oddalona około 0,8 km od terenu planowanej inwestycji. Zdecydowanie bliżej granic działki inwestora znajduje się natomiast zabudowa mieszkaniowa oraz tereny wykorzystywane rolniczo. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, poczynione przez organy oraz WSA w Łodzi oceny, co do wyodrębnienia terenu stanowiącego pewną urbanistyczną całość w bliskim otoczeniu działki inwestora, nie tylko mają oparcie w takiej wartości, jak ład przestrzenny, ale również w zasadzie zrównoważonego rozwoju, będącej zasadą konstytucyjną (art. 5 Konstytucji RP). W tym kontekście warto mieć na uwadze, że rzeczywista poprawa jakości życia mieszkańców to jeden z podstawowych celów zasady zrównoważonego rozwoju (por. np. P. Korzeniowski, Zasady prawne ochrony środowiska, Łódź 2010, s. 280). W świetle tej zasady, interpretowanej w kontekście realiów niniejszej sprawy, zasadnie uwzględniono potrzebę ochrony sąsiednich gruntów rolnych przed zanieczyszczeniami, a także konieczność unikania, jeżeli nie wynika to z nadrzędnego interesu publicznego, lokalizowania w bliskim otoczeniu zabudowy mieszkaniowej inwestycji, które w sposób negatywny wpłyną na jakość życia mieszkańców. Reasumując, WSA w Łodzi nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego dotyczących wymogu zachowania dobrego sąsiedztwa. 3.6. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak sentencji.