II SA/Wr 138/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w Ś. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu wewnętrznych instalacji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z [...] I 2021 r. (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "DWINB"), po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w Ś. (dalej jako "skarżąca"), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej jako "PINB") z [...] X 2020 r. (nr [...]) odmawiające skarżącej wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu wewnętrznych instalacji cieplnych w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych nr [...] i [...] w m. Ś., gm. O. Jak wynika z powołanych postanowień oraz z akt administracyjnych, w okolicznościach sprawy zarówno PINB jak i DWINB stwierdzili podstawy do zastosowania art. 61a § 1 kpa. Organy wyjaśniły przy tym, że skarżąca wnioskiem z dnia 30 XII 2019 r. zwróciła się do PINB o wszczęcie postępowania naprawczego z art. 50 i art. 51 ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, ze zm.) – dalej jako "PB". Skarżąca podała przy tym adresy jedenastu mieszkań, gdzie zostały wykonane instalacje cieplne wraz z nieprawidłowym podłączeniem do kanałów kominowych budynków. W ocenie organów wszczęcie postępowania naprawczego na wniosek skarżącej jest jednak niedopuszczalne, bowiem tego rodzaju postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu (powołano się przy tym na art. 53a ust. 1 PB). Ponadto podkreślono, że budowa instalacji cieplnej wewnątrz budynku nie wymaga pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Co więcej, na skutek czynności kontrolnych PINB nie znalazł w chwili obecnej podstaw do władczej ingerencji w stosunku do wykonania wewnętrznych instalacji cieplnych w budynkach mieszkalnych. Wyjaśniono również, że obecnie prowadzone jest wobec przedmiotowych budynków postępowanie z art. 66 PB w sprawie prawidłowości stanu technicznego kominów, gdzie istotnym zagadnieniem będą dokonane podłączenia wykonanych przez lokatorów instalacji cieplnych - nie w aspekcie samowoli ale zgodności z przepisami techniczno- budowlanymi. Organy nadmieniły przy tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 10 IX 2020 r. (sygn. akt II SAB/Wr 37/20), uwzględniającym skargę na bezczynność w niniejszej sprawie, wskazał, że w sytuacji uznania, że inwestorzy robót polegających na budowie instalacji cieplnych w poszczególnych lokalach zwolnieni są z obowiązku wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia rzeczą organu jest wypowiedzenie się w tym zakresie właśnie w wyżej przewidzianej formie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania. W skardze na postanowienie DWINB skarżąca wniosła o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zarzucono naruszenie: 1) art. 7 i art. 77 kpa w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) – dalej "ppsa", poprzez stwierdzenie, iż w niniejszej sprawie postępowanie mogło być wszczęte wyłącznie z urzędu - pomimo odmiennej oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA we Wrocławiu 10 IX 2020 r. (sygn. akt II SAB/Wr 37/20); 2) art. 7 i art. 77 w związku z art. 138 § 2a kpa, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia PINB, pomimo wskazania przesłanek do odmowy wznowienia postępowania w sposób odmienny od stanowiska organu instancji; 3) art. 50 i 51 PB, poprzez uznanie, iż regulacje te odnoszą się wyłącznie do inwestycji, wymagających uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia; 4) art. 53a PB, poprzez powołanie przepisu, który nie ma zastosowania do wniosków, złożonych przed dniem 19 IX 2020 r., tj. wejściem w życie ustawy z dnia 13 II 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471). W uzasadnieniu skargi skarżąca umotywowała zarzuty podkreślając brak podstaw do wydania w okolicznościach sprawy postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania. W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61a § 1 zdanie pierwsze kpa, gdy żądanie, wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis reguluje procesową instytucję odmowy wszczęcia postepowania administracyjnego wskazując jednoznacznie, że podstawą odmowy wszczęcia postepowania mogą być zarówno okoliczności natury podmiotowej jak i przedmiotowej. Wykazanie tych okoliczności należy do organu, który decydując się na zastosowanie art. 61a § 1 kpa zobligowany jest wyjaśnić motywy takiego rozstrzygnięcia. W okolicznościach sprawy żadna z podanych w zaskarżonym postanowieniu przyczyn nie dawała podstaw do zastosowania art. 61a § 1 kpa. W sprawie bezsporne jest, że podaniem z [...] XII 2019 r. (wpływ do PINB w dniu [...] I 2020 r.) skarżąca wniosła o wszczęcie postępowania z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 PB. Powołała się przy tym na własny interes prawny wskazując, że na skutek nieprawidłowego przeprowadzenie robót budowlanych przez właścicieli wskazanych mieszkań nieprawidłowo podłączono indywidualne urządzenia grzewcze do stanowiących nieruchomość wspólną przewodów kominowych. Wbrew stanowisku zajętemu przez organy, wobec daty złożenia wniosku jego skutki prawne muszą być oceniane w świetle przepisów PB w wersji sprzed nowelizacji, która weszła w życie z dniem 19 IX 2020 r. Jak bowiem wynika z art. 25 ustawy z 13 II 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą PB, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed dniem 19 IX 2020 r.), przepisy ustawy PB stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 PB, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych: - w pozwoleniu na budowę, - w projekcie budowlanym lub - w przepisach. Powołany przepis określa okoliczności, w których zastosowanie znajdzie tzw. postępowanie naprawcze, wskazując m.in., że objęte są nim przypadki wykonania robót budowlanych "w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach". Powołany przepis, ani też przepisy następne dotyczące postępowania naprawczego nie normują kwestii trybu wszczęcia tego postępowania, a w szczególności nie ograniczają dopuszczalności jego prowadzenia wyłącznie z urzędu. W takim stanie rzeczy nie można wykluczyć dopuszczalności wszczęcia postępowania z art. 50 PB na wniosek strony. Sąd w składzie orzekającym podziela wyrażane w dotychczasowym orzecznictwie stanowisko, że jeśli przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, to wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu nie jest dopuszczalne. Brak jest bowiem uzasadnionych podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony poprzez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności. Zaznaczyć należy, że w razie gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można jej tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu (zob. np. wyroki NSA: z dnia 18 XII 2019 r., II OSK 3310/18; z dnia 21 VI 2017 r., II OSK 1936/16 – CBOSA). W rezultacie błędnie przyjęto w zaskarżonym postanowieniu, jakoby podstawą odmowy wszczęcia postępowania była okoliczność dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego wyłącznie z urzędu. Za nieuprawnione należy również uznać powoływanie się przez DWINB na okoliczność, że "na skutek czynności kontrolnych organ I instancji nie znalazł w chwili obecnej podstaw do władczej ingerencji w stosunku do wykonania wewnętrznych instalacji cieplnych". Sąd podkreśla, że instytucja odmowy wszczęcia postępowania stanowi instrument weryfikacji dopuszczalności postępowania, a nie zasadności wydania decyzji. Jeżeli bowiem organ przeprowadził ustalenia dowodowe wskazujące na brak podstaw do wydania decyzji nakładającej określone obowiązki, to postępowanie takie powinno zakończyć się decyzją, a nie postanowieniem z art. 61a kpa. Zresztą z nadesłanych akt administracyjnych nie wynika, by PINB przeprowadzał jakiekolwiek czynności kontrolne w mieszkaniach, które skarżąca wskazała we wniosku. Bez znaczenia jest podnoszona w zaskarżonym postanowieniu okoliczność braku konieczności uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia dla robót budowlanych w postaci budowy instalacji cieplnych wewnątrz budynku (art. 29 ust. 1 pkt 27 PB). Jak trafnie podniosła skarżąca, postępowanie naprawcze obejmuje także przypadki realizacji robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia, o ile przy ich wykonaniu naruszono istotnie warunki określone w przepisach prawa. Co do podnoszonej w zaskarżonym postanowieniu kwestii prowadzenia przez PINB postępowania z art. 66 PB, tj. w sprawie stanu technicznego budynków, których dotyczy wniosek skarżącej, to okoliczność ta nie przesądza o niedopuszczalności prowadzenia postępowania naprawczego z art. 50 PB. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest jednolity pogląd, że wydanie decyzji zawierającej nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 PB może bowiem dotyczyć jedynie obiektu budowlanego wybudowanego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Jeżeli obiekt budowlany lub jego część zostały wybudowane w warunkach samowoli budowlanej, to w stosunku do tego obiektu budowlanego lub jego części powinny być zastosowane procedury legalizacyjne lub naprawcze przewidziane w przepisach PB, w tym art. 50-51. Możliwość wdrożenia trybu postępowania określonego w art. 66 PB powstaje dopiero wówczas, gdy obiekt budowlany lub jego część, podlegające kontroli pod względem stanu technicznego, zostały wybudowane zgodnie z prawem. Dopiero bowiem legalnie istniejący obiekt może być kontrolowany pod względem prawidłowego realizowania obowiązków z zakresu utrzymania obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym, a więc obowiązków wynikających z art. 61 PB. Zarówno art. 50 i art. 51 PB jak i art. 66 PB odwołują się do kwestii zagrożenia bezpieczeństwa. Jednak różnica polega między innymi na tym, że przepisy art. 50 i art. 51 PB odwołują się w sposób bezpośredni do procesu budowlanego, natomiast art. 66 PB odnosi się do nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku. Przepis art. 66 PB nie może być wykorzystywany do usunięcia dokonanych przez inwestora odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, jak i do likwidacji samowoli budowlanej popełnionej w istniejącym obiekcie budowlanym (zob. wyroki NSA z dnia 15 VII 2010 r., sygn. akt II OSK 1196/09; z dnia 15 II 2010 r., sygn. akt II OSK 1424/08, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 IV 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 121/15, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 IX 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 190/16 - CBOSA). W świetle powyższego nie ma kolizji pomiędzy postępowaniem z art. 66 PB, mającym na celu weryfikację stanu technicznego kominów w budynkach należących do skarżącej, a postępowaniem naprawczym z art. 50 PB dotyczącym nieprawidłowego – zdaniem skarżącej – wykonania instalacji grzewczych w określonych mieszkaniach. Nadinterpretacją jest zaś powoływanie się przez organy na wyjęty z kontekstu fragment uzasadnienia wyroku tutejszego Sądu w sprawie ze skargi na bezczynność PINB. Sąd zwraca uwagę, że istotą wyroku ze skargi na bezczynność jest wyciągnięcie konsekwencji prawnych z faktu nierozpatrzenia przez organ sprawy, nie zaś wskazanie sposobu jej rozpatrzenia. W konsekwencji zaskarżone postanowienie DWINB narusza art. 61a § 1 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia jak i utrzymanego nim w mocy postanowienia PINB na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 ppsa. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy uwzględnić wyrażoną wyżej ocenę prawną wskazującą, że podnoszone przez organy okoliczności nie stanowiły usprawiedliwionej podstawy do zastosowania art. 61a § 1 kpa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w kwocie 100 zł (wpis od skargi). Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na postawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ppsa.