VIII SA/Wa 156/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, Sędzia WSA Renata Nawrot, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Burmistrza Gminy K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. 1. Postanowieniem z [...] grudnia 2017 r., po ponownym rozpatrzeniu zażalenia Burmistrza Gminy K. (dalej: "Skarżący", Burmistrz" lub "wierzyciel") Dyrektor Izby Skarbowej w W. (dalej: "DIAS", "Dyrektor IAS" lub "organ odwoławczy"), utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. (dalej: "Naczelnik US", "NUS" lub "organ egzekucyjny") z [...] grudnia 2016 r. Przedmiotem tych postanowień było umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec D. P. (dalej: "zobowiązany"). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Dyrektor IAS wskazał m. in. przepisy art. 59 § 1 pkt 7 i art. 59 § 4 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599; dalej: "upea") oraz art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "uppsa") w związku z prawomocnym wyrokiem wydanym 30 sierpnia 2017 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 395/17) w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej także jako "WSA" lub "Sąd"; wyrok dostępny jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej także jako "CBOSA"). 2. Stan faktyczny i przebieg postępowania administracyjnego. 2.1. Naczelnik US prowadził postępowanie egzekucyjne wobec majątku zobowiązanego, na podstawie wystawionego przez wierzyciela tytułu wykonawczego z [...] października 2016 r., obejmującego zaległości z tytułu zwrotu kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej ([...] zł należność główna, którą należy powiększyć o odsetki za zwłokę). Zawiadomieniem z [...] października 2016 r. doręczonym zobowiązanemu wraz z odpisem tytułu wykonawczego [...] października 2016 r., zaś dłużnikowi zajętej wierzytelności [...] października 2016 r., organ egzekucyjny dokonał zajęcia wynagrodzenia za pracę zobowiązanego. Zobowiązany złożył skargę na ww. czynność egzekucyjną. Skarga jako niedopuszczalna została oddalona postanowieniem Naczelnika US z [...] grudnia 2016 r. Organ egzekucyjny w pierwszej kolejności uznał bowiem, że podniesione w niej zarzuty dotyczą innego środka zaskarżenia służącego zobowiązanemu, tj. dotyczą art. 33 upea. Skarżący nie zachował nadto terminu przewidzianego dla tego środka zaskarżenia. Postanowieniem z tego samego dnia ([...] grudnia 2016 r.) Naczelnik US umorzył jednak postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec zobowiązanego, na podstawie przepisów art. 29 § 1 i art. 59 § 1 pkt 7 w związku z art. 59 § 4 upea. Stwierdził bowiem, że tytuł wykonawczy został wystawiony z naruszeniem art. 3 upea. Dodał, że w świetle poglądów prawnych prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest sporne, że opłata w wysokości odpowiadającej dodatkowym kosztom udostępnienia informacji publicznej, o której mowa w art. 15 ustawy z 6 września 2001 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764) podlega egzekucji administracyjnej. Jednakże warunkiem dopuszczalności egzekucji jest, aby obowiązek wynikał z decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej. Takie warunki nie zostały zaś spełnione w niniejszej sprawie. 2.2. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie wniósł wierzyciel. Występując o jego uchylenie i dalsze prowadzenie postępowania egzekucyjnego postawił zarzut błędnej wykładni przepisów upea skutkującej uznaniem, że w realiach rozpoznawanej sprawy egzekucja jest niedopuszczalna. W szczególności, gdy tytuł wykonawczy spełniał wszystkie wymogi formalno-prawne. Nie wystąpiły zatem przesłanki do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Także z tej przyczyny, że ustalenie wysokości opłaty następuje w drodze aktu stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty i ustalającego jej wysokość, który to akt może być określony jako "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie" lub "informacja". Może także nie zawierać określenia formy i stanowić wprost pismo skierowane do wnioskodawcy. Dodał przy tym, że sporna opłata mieści się w kategorii obowiązków podlegających egzekucji na podstawie art. 2 § 1 pkt 3 upea, pozostająca we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej. 2.3. Dyrektor IAS postanowieniem z [...] lutego 2017 r. uchylił postanowienie Naczelnika US w całości i umorzył postępowanie w sprawie. Jednak wyrokiem z 30 sierpnia 2017 r. (VIII SA/Wa 395/17) WSA uchylił postanowienie Dyrektora IAS stwierdzając, że zostało wydane z naruszeniem art. 59 § 1 pkt 7 upea. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 uppsa. Przysługuje od niego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jednak w realiach rozpoznawanej sprawy wierzyciel nie pouczył zobowiązanego o tym prawie. Pismo z [...] lutego 2011 r. (karta nr 19 akt egzekucyjnych), wskazane w tytule wykonawczym, nie zawiera stosownego pouczenia odnośnie do możliwości wezwania Burmistrza jako wierzyciela do usunięcia naruszenia prawa lub możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Takich informacji zdaniem Sądu nie zawierało także pismo z [...] listopada 2010 r. (karta nr 30 akt egzekucyjnych). Skoro wierzyciel nie pouczył zobowiązanego o jego prawach, to wystawienie tytułu wykonawczego przez wierzyciela należało uznać za przedwczesne. Obowiązek wierzyciela dotyczący zamieszczenia stosownego pouczenia w akcie stwierdzającym obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającym jej wysokość, o prawie do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, jest analogiczny do obowiązku pouczenia o możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o kosztach postępowania, o którym mowa w art. 124 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "Kpa") w zw. z art. 264 § 2 Kpa. Nie jest bowiem dopuszczalne, aby sytuacja podmiotu, wobec którego ustalono wysokość opłaty za dostęp do informacji publicznej na podstawie art. 15 ust. 1 i 2 udip była gorsza od sytuacji podmiotu, wobec którego wydano postanowienie na podstawie art. 264 § 1 i 2 Kpa. Sąd podzielił przy tym stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zawarte w uzasadnieniu wyroku z 7 października 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 257/14 (LEX nr 1647210, CBOSA). Skoro wierzyciel nie wywiązał się w rozpoznawanej sprawie z obowiązku pouczenia zobowiązanego o prawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, to wystawienie tytułu wykonawczego było przedwczesne, a egzekucja wszczęta na podstawie tego tytułu wykonawczego była niedopuszczalna. W okolicznościach niniejszej sprawy zaistniała zatem przesłanka z art. 59 § 1 pkt 7 upea. Tym samym wystąpiły podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego. 2.4. Ponownie rozpoznając sprawę, związany stanowiskiem Sądu wyrażonym w prawomocnym wyroku z 30 sierpnia 2017 r. (VIII SA/Wa 395/17), Dyrektor IAS utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego z [...] grudnia 2016 r. Przedstawił w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia przebieg postępowania w sprawie, zarzuty i argumentację zażalenia oraz ramy prawne sprawy, a także zasadnicze elementy ustaleń faktycznych dokonanych przez organy. Stwierdził, że jest związany oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku z 30 sierpnia 2017 r. (VIII SA/Wa 395/17), zgodnie z art. 153 uppsa. Z uwagi na dostrzeżone przez Sąd uchybienia należy zatem w realiach niniejszej sprawy przyjąć, że wystawienie tytułu wykonawczego okazało się przedwczesne. Tym samym niedopuszczalne było wszczęcie i prowadzenie egzekucji na podstawie przedwczesnego tytułu wykonawczego. W świetle art. 59 § 1 pkt 7 upea wystąpiły zatem podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego. 3. Postępowanie sądowe. 3.1. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący. Pismem z [...] stycznia 2018 r. wniósł zatem skargę do Sądu. Występując o uchylenie w całości zaskarżonych postanowień, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przypisanych, pełnomocnik skarżącego (adwokat) postawił zarzuty naruszenia przepisów: - art. 59 § 1 pkt 7 upea poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji jego zastosowanie i umorzenie postępowania z powodu niedopuszczalności egzekucji wobec stwierdzenia wadliwości wystawionego tytułu wykonawczego jako przedwczesnego, gdyż zdaniem organu wnioskodawca w wezwaniu do zapłaty kosztów udzielonej informacji publicznej powinien zostać pouczony o prawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, podczas gdy prawidłowo egzekucja administracyjna na podstawie wystawionego w sprawie tytułu wykonawczego jest prawnie dopuszczalna i powinna być prawidłowo nadal kontynuowana, gdyż nie ma żadnego przepisu prawa, który nakazywałby pouczanie adresatów aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 uppsa o trybie ich zaskarżenia, zaś stosowanie do tego rodzaju aktów i czynności w drodze analogii regulacji Kpa dotyczących postanowień w zakresie obowiązku pouczenia o możliwości wniesienia zażalenia (art. 124 § 1 Kpa i 264 § 1 i 2 Kpa) jest niedopuszczalne, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej wyraźnie wskazuje w art. 16 ust. 1, iż przepis Kpa stosujemy jedynie do decyzji odmownych i umarzających postępowanie o udzielenie informacji publicznej; - art. 3 § 1 i art. 2 § 1 pkt 3 upea poprzez błędną wykładnię tych przepisów, a następnie brak ich zastosowania wskutek błędnego uznania, iż nie jest dopuszczalna egzekucja administracyjna obowiązku objętego tytułem wykonawczym, gdyż zobowiązany, na którego został nałożony obowiązek zapłaty kosztów udzielonej informacji, nie został poinformowany o możliwości wyrażenia swojego stanowiska odnośnie do nałożonej opłaty w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa, podczas gdy żaden przepis prawa nie uzależnia poprawności wystawienia tytułu wykonawczego od poprzedzenia go procedurą wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o czym zdaniem DIAS zobowiązany winien zostać poinformowany w wezwaniu do zapłaty kosztów udzielonej informacji publicznej; - art. 27 upea poprzez błędne uznanie, iż wystawiony przez wierzyciela tytuł wykonawczy z [...] października 2016 r. nie spełnia wymogów formalno - prawnych określonych w tym przepisie, podczas gdy faktycznie zawiera wszystkie wymagane prawem elementy składowe tytułu wykonawczego. 3.2. W odpowiedzi na skargę Dyrektor IS podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wystąpił o jej oddalenie. Dodał, że będąc związany oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku, działał w zgodzie z art. 153 uppsa. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 4.1. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia i postępowania poprzedzającego jego wydanie, Sąd miał na uwadze związanie Sądu i organów administracyjnych orzekających w niniejszej sprawie oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi przez Sąd w prawomocnym wyroku z 30 sierpnia 2017 r. (VIII SA/Wa 395/17), zgodnie z art. 153 uppsa. Nie wystąpiły bowiem przesłanki pozwalające na odstąpienie od zasady związania organu i sądu oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania. Oceniając zaskarżone postanowienie także w tym zakresie należy stwierdzić, że postanowienie to nie narusza przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie narusza także przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd w prawomocnym wyroku z 30 sierpnia 2017 r. (VIII SA/Wa 377/15), zostały w całości uwzględnione przez Dyrektora IAS. Tym samym nie wystąpiły przesłanki, o których mowa w przepisach art. 145 § 1 uppsa, uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia Dyrektora IAS. Należy dodać, że zaskarżone postanowienie zostało należycie uzasadnione, w sposób odpowiadający dyspozycjom przepisów art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 Kpa. 4.2. W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy oceny zasadności wydania postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 upea w konsekwencji przyjęcia, że egzekucja okazała się niedopuszczalna. Zdaniem Dyrektora IAS wierzyciel nie wywiązał się bowiem z obowiązku pouczenia zobowiązanego o prawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz wniesienia skargi do sądu administracyjnego, przez co wystawienie tytułu wykonawczego było przedwczesne. To zaś oznacza, że egzekucja wszczęta na podstawie tego tytułu wykonawczego była niedopuszczalna. W okolicznościach niniejszej sprawy zaistniała zatem przesłanka z art. 59 § 1 pkt 7 upea. Czyli należało umorzyć postępowanie egzekucyjne. Taką ocenę prawną wyraził Sąd w prawomocnym wyroku z 30 sierpnia 2017 r. (VIII SA/Wa 395/15; CBOSA). Skarżący kwestionuje jednak stanowisko Dyrektora IAS wywodząc, że brak było podstaw do zastosowania art. 59 § 1 pkt 7 upea, gdyż tytuł wykonawczy wystawiony przez wierzyciela zawiera wszystkie wymagane prawem elementy składowe prawidłowego tytułu wykonawczego. 4.3. Ramy prawne. Zgodnie z art. 59 § 1 pkt 7 upea postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu. W świetle art. 153 uppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. 4.4. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że zgodnie z poglądami prawnym prezentowanymi w orzecznictwie sądów administracyjnych w przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji (tutaj postanowienia) zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażenia w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji. W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych przez organ oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. uchybień procesowych. Artykuł 153 uppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane (por. wyroki NSA: z 6 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 723/16; z 27 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 398/16; wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Bk 1838/17; CBOSA). 5. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy podkreślenia wymaga, że Dyrektor IAS przyjął, ponownie prowadząc postępowanie, będąc związany oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Sądu z 30 sierpnia 2017 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 395/17), że z uwagi na uchybienia wierzyciela, który nie poinformował zobowiązanego o jego prawach, wystawienie tytułu wykonawczego należało uznać za przedwczesne. To zaś oznacza, że niedopuszczalne było wszczęcie i prowadzenie egzekucji na podstawie wystawionego przez wierzyciela tytułu wykonawczego, który należało uznać za przedwczesny. Skoro Dyrektor IAS ponownie rozpoznając sprawę zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku z 30 sierpnia 2017 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 395/17), czyli utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika US umarzające postępowanie egzekucyjne na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 upea, to skargę należy uznać za bezzasadną. Dyrektor IAS związany oceną prawną Sądu wyrażoną w ww. prawomocnym wyroku działał bowiem w zgodzie z art. 153 uppsa. Przy rozpoznaniu niniejszej sprawy także Sąd jest związany oceną prawną zawartą w wydanym w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu treści tego przepisu oznacza zaś, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por. wyrok NSA z 6 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 357/16; CBOSA). Dodać należy, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Taka sytuacja nie miała zaś miejsca w rozpoznawanej sprawie. 6. Skoro Dyrektor IAS orzekał w zgodzie z przepisami art. 153 uppsa oraz art. 59 § 1 pkt 7 upea, to znaczy, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 2 § 1 pkt 3, art. 3 § 1, art. 27 oraz art. 59 § 1 pkt 7 upea należało uznać za chybione. Dyrektor IAS był bowiem obowiązany do utrzymania w mocy postanowienia Naczelnika US umarzającego postępowanie egzekucyjne na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 upea, zgodnie z art. 153 uppsa. Powtórzyć należy, że z uwagi na uchybienia wierzyciela, wystawiony przez niego tytuł wykonawczy należało uznać za przedwczesny. W konsekwencji brak było podstaw do wszczęcia i prowadzenia egzekucji wobec zobowiązanego. 7. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie przepisów art. 119 pkt 3 oraz art. 151 uppsa, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, czyli oddalił skargę jako bezzasadną.