II OSK 2400/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R.i i S. F. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 323/21 o odrzuceniu skargi M. R.i i S. F. na uchwałę Rady Gminy Czarny Dunajec z dnia 10 lutego 2020 r. nr XVII/174/2020 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 323/21 odrzucił skargę M. R. i S. F. (dalej określanych jako skarżący) na uchwałę nr XVII/174/2020 Rady Gminy Czarny Dunajec z dnia 10 lutego 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy Czarny Dunajec, a także orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi. Powyższa uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 3 marca 2020 r. poz. 1755. Skarżący wnieśli skargę na wyżej opisaną uchwałę, domagając się stwierdzenia nieważności jej § 36 ust. 2 pkt 3, zgodnie z którym dla terenów wód powierzchniowych ("WS") nie dopuszcza się możliwości realizacji nowych elektrowni wodnych wykorzystujących wody rzeki Czarny Dunajec - na całej długości w granicach Gminy. Skarżący zarzucili Gminie przekroczenie granic przysługującego jej władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień związanych z prawem dalszego prowadzenia rozpoczętej przez nich inwestycji polegającej na budowie małej elektrowni wodnej przy istniejącym progu w korycie rzeki Czarny Dunajec na wydzierżawionej w tym celu od Gminy nieruchomości, położonej na terenie objętym planem. Wskazali, ze obszar realizacji planowanego przez nich przedsięwzięcia objęty jest ustaleniami planu miejscowego, a dwie działki o nr ewid. [...] i [...] położone są w terenie oznaczonym w planie symbolem "3C.WS.2", stanowiącym tereny wód powierzchniowych. Skarżący argumentowali, że skutkiem wejścia w życie uchwały objętej skargą była m.in. utrata mocy dotychczas obowiązującej uchwały Rady Gminy Czarny Dunajec z dnia 30 maja 2003 r., nr VII/59/2003 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Czarny Dunajec (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z 2003 r. Nr 193 poz. 2408), której przepisy umożliwiały realizację przedsięwzięcia. Plan ten stanowił m.in. podstawę rozstrzygnięć organów wydanych w sprawie tego przedsięwzięcia, jak i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1231/17, którym uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r., znak [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., znak [...] określającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: "Budowa małej elektrowni wodnej przy istniejącym progu w korycie rzeki Czarny Dunajec w km 216+860", w miejscowości Czarny Dunajec, o mocy około 0,25 MW i wysokości piętrzenia jazu 0,8 m. W ocenie skarżących wskutek wprowadzenia zakazu realizacji elektrowni wodnych na całej długości rzeki Czarny Dunajec doszło do niedozwolonego ograniczenia swobody działalności gospodarczej, pomimo braku ważnego interesu publicznego, ponieważ nie będą mogli prowadzić działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej w odnawialnym źródle energii jakim jest mała elektrownia wodna. W odpowiedzi na skargę, udzielonej przez Wójta Gminy Czarny Dunajec, wniesiono o jej oddalenie z uwagi na brak po stronie skarżących interesu prawnego do wniesienia skargi bądź jako bezzasadnej. Podkreślono przede wszystkim, że skarżący są stroną umowy dzierżawy zawartej z Gminą, a do żadnej z działek objętych obszarem realizacji planowanego przedsięwzięcia nie przysługuje im tytuł prawny w postaci prawa własności. W odpowiedzi odniesiono się także do merytorycznych zarzutów podniesionych w skardze uznając je w całości za nieuzasadnione. Odrzucając skargę wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 22 czerwca 2021 r. Sąd powołał art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, ze zm.; dalej zwanej ustawą) zaznaczając, że w pierwszej kolejności należało zweryfikować legitymację skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Sąd podkreślił, że skarżący nie są właścicielami (współwłaścicielami), czy użytkownikami wieczystymi żadnej nieruchomości objętej postanowieniami zaskarżonej części planu miejscowego. Przysługuje im jedynie prawo obligacyjne (dzierżawa) do jednej z nieruchomości objętej postanowieniami planu, na której mają zamiar wybudować infrastrukturę do elektrowni wodnej. W ocenie Sądu taki tytuł prawny nie może stanowić źródła interesu prawnego do zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż umowy cywilnoprawne nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Sytuacja prawna skarżących może więc być kształtowana wyłącznie w sposób pośredni zaskarżoną uchwałą, jako rezultat ukształtowania prawa własności nieruchomości wydzierżawianej. Przyjął zatem, że brak jest bezpośredniości interesu prawnego podmiotu posiadającego nieruchomość, do której tytuł prawnorzeczowy ma inny podmiot. Na poparcie tego zapatrywania Sąd powołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych wydanych na gruncie art. 101 ust. 1 ustawy z których wynika, że na naruszenie interesu prawnego mogą powoływać się osoby, którym do nieruchomości objętej uchwałą przysługują prawa rzeczowe, czyli prawa należące do kategorii praw bezwzględnych, które wywierają skutek względem wszystkich innych podmiotów. W konsekwencji Sąd uznał, że uchwała której próbę zaskarżenia podjęli skarżący nie wkracza w ich sferę uprawnień rzeczowych do nieruchomości i nie dotyczy interesu prawnego w rozumieniu powołanego przepisu. Sąd stwierdził jednocześnie, że źródłem interesu prawnego nie może być proklamowana w art. 20 Konstytucji RP zasada wolności gospodarczej, gdyż norma mająca charakter zasady prawnej nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej w sposób bezpośredni sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej powoływanej jako P.p.s.a.) w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g., odrzucił skargę. Skargę kasacyjną od tego postanowienia wnieśli skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty materialnoprawne. Pierwszy z nich podniósł błędną wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy przez przyjęcie, że skarżący nie spełniają określonego w tym przepisie warunku do wniesienia skargi, a tylko właściciele, współwłaściciele lub użytkownicy wieczyści terenu objętego przepisami planu miejscowego mogą legitymować się interesem prawnym. Kolejny zarzut podniósł błędną wykładnię art. 22 Konstytucji RP. Pełnomoncik zakwestionował przyjęcie, że ograniczenie wprowadzone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenów wód powierzchniowych polegające na zakazie realizacji nowych elektrowni wodnych wykorzystujących wody rzeki Czarny Dunajec - na całej długości w granicach gminy, przy jednoczesnym braku przepisów intertemporalnych w stosunku do osób takich jak skarżący, które rozpoczęły już realizację inwestycji w przedmiotowym zakresie i poniosły istotne koszty z tym związane, nie stanowi naruszenia interesu prawnego skarżących. Ostatni zarzut odniesiono do art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2018 r. poz. 1945, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 741, ze zm.; dalej zwanej u.p.z.p.). Podnosząc błędną wykładnię tego przepisu pełnomocnik nie zgodził się, że skarżącym nie przysługuje interes prawny do zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy z uwagi na skutki wynikające z tej uchwały wyłączona jest możliwość prowadzenia przez skarżących posiadających tytuł prawny do terenu objętego zaskarżonym aktem prawa miejscowego działalności gospodarczej na tym terenie. W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego w wysokości prawem przepisanej. Pełnomocnik zrzekł się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że ma świadomość linii orzeczniczej powołanej w zaskarżonym postanowieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, jednak mając na uwadze stan faktyczny sprawy, zwrócił uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 522/10. Podniósł również, że ograniczenie swobody działalności gospodarczej postanowieniem § 36 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego nie wiąże się z jakimkolwiek interesem publicznym, który przemawiałby za wprowadzeniem zakazu realizacji nowych elektrowni wodnych wykorzystujących wody rzeki Czarny Dunajec - na całej długości w granicach Gminy. Zdaniem pełnomocnika, nawet gdyby w tej konkretnej sprawie istniał ważny interes publiczny uzasadniający ograniczenie swobody działalności gospodarczej, to i tak powinny zostać uwzględnione warunki proporcjonalności wymagane przy dokonywaniu oceny, czy ograniczenie narusza, czy też nie, istotę określonych wolności i praw. Podkreślił, że uniemożliwienie prowadzenia danej działalności w sferze elektrowni wodnych poprzez realizację nowych obiektów stanowi ograniczenie konstytucyjnie chronionej wolności gospodarczej, a także naruszenie zasady równości wobec prawa. Pełnomocnik skonstatował, że skarżący w tych konkretnych okolicznościach mają interes prawny w zaskarżeniu uchwały z dnia 10 lutego 2020 r., bowiem jest to jedyny środek prawny umożliwiający skarżącym ochronę ich praw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Kontrolę instancyjną wyznaczoną granicami skargi kasacyjnej rozpocząć trzeba od uwagi, że prawo do wniesienia skargi do sądu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy przysługuje podmiotowi, który nie tylko powoła się na istnienie własnego interesu prawnego lub uprawnienia, ale wykaże, że doszło do naruszenia przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego lub uprawnienia, zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. W przypadku zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego wskutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego. Powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy powinien wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten powinien polegać na tym, że uchwała narusza, pozbawia lub ogranicza tak rozumiany interes lub uprawnienie wnoszącego skargę jako indywidualnego podmiotu albo członka określonej wspólnoty samorządowej. Co do zasady w pełni należy podzielić zapatrywanie Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym wystąpienie interesu prawnego i jego naruszenie po stronie podmiotu inicjującego postępowanie zmierzające do podważenia legalności planu miejscowego uzależnione jest od posiadania tytułu rzeczowego do nieruchomości objętej zaskarżoną uchwałą (własność, użytkowanie wieczyste). Niewątpliwie więc właściciel, czy użytkownik wieczysty nieruchomości, którego interes prawny został naruszony wskutek rozwiązań prawnych przyjętych w uchwale posiada legitymację do wniesienia skargi do sądu. Wynika to z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, przywołanego również w zaskarżonym postanowieniu (zob. także postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 772/21 - LEX nr 3192510). Ograniczenie jednak badania wystąpienia legitymacji skargowej wyłącznie do tak przyjętego założenia, bez jakichkolwiek wyjątków, uznać należy za zbyt daleko idące. Nie można bowiem wykluczyć, że w okolicznościach konkretnej sprawy możliwe jest przyjęcie, iż nie tylko stosunek prawnorzeczowy stanowi podstawę do skutecznego podnoszenia przez skarżącego, że jego prawo lub uprawnienie zostało naruszone kwestionowanym aktem. W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy Czarny Dunajec w dniu 10 lutego 2020 r. podjęła uchwałę nr XVII/174/2020 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy Czarny Dunajec, a w zaskarżonym § 36 ust. 2 pkt 3 nie dopuszczono do realizacji nowych elektrowni wodnych wykorzystujących wody rzeki Czarny Dunajec na całej długości w granicach Gminy. Uchwała nie zawiera przepisów międzyczasowych, co zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa oznacza, że ma zastosowanie do wszystkich zdarzeń, w tym mających miejsce przed wejściem w życie nowego prawa. Takiego przepisu zakazującego nie zawierała obowiązująca dotychczas uchwała nr VII/59/2003 Rady Gminy Czarny Dunajec z dnia 30 maja 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na gruncie obowiązywania tego planu miejscowego skarżący podjęli zaś czynności zmierzające do zrealizowania inwestycji pn. "Budowa małej elektrowni wodnej przy istniejącym progu w korycie rzeki Czarny Dunajec w km 216+860". Co istotne, w dniu 17 czerwca 2008 r. skarżący zawarli z Gminą [...] umowę dzierżawy gruntu stanowiącego jej własność - części działki o nr ew. [...], na okres od dnia 1 lipca 2008 r. do dnia 30 czerwca 2023 r., na której zrealizowana miała zostać przedmiotowa inwestycja w zakresie wykonania podziemnego kanału doprowadzającego wodę do budynku przedmiotowej elektrowni wodnej. Wystąpili następnie z wnioskiem o wydanie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację tego przedsięwzięcia. Poza sporem pozostaje, że wydane zostały decyzje w tym przedmiocie, które stanowiły przedmiot kontroli sądowej. Sąd pierwszej instancji odrzucając skargę dostatecznie nie uwzględnił tych okoliczności, co było prostą konsekwencją przyjęcia, że podmiotem legitymowanym do zaskarżenia planu miejscowego jest wyłącznie osoba mająca tytuł rzeczowy do nieruchomości położonej na obszarze objętym planem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezbędne zaś było przeanalizowanie umowy dzierżawy, dokonanie oceny związku treści tej umowy z przedmiotem zaskarżenia, podjętych czynności przez skarżących zmierzających do realizacji przedsięwzięcia. Nie ustalił także Sąd na jakim etapie znajduje się realizacja przedmiotowej inwestycji i nie ocenił, czy i jakie to ma znaczenie z punktu widzenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżących do zaskarżenia § 36 ust. 2 pkt 3 uchwały. Sąd pierwszej instancji nie w pełni dostrzegł, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz praw osób trzecich. Takim tytułem prawnym jest także prawo dzierżawy wynikające z umowy zawartej przez skarżących z Gminą. Trafnie pełnomocnik skarżących kasacyjnie odwołał się do stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 522/10 (LEX nr 597664), w którym wskazano, że tytułem prawnym w rozumieniu wskazanego przepisu jest nie tylko własność czy użytkowanie wieczyste, ale może nim być również prawo dzierżawy wynikające z umowy zawartej przez stronę skarżącą z gminą. W orzeczeniu tym wyrażono pogląd, że brak jest podstaw prawnych do zajęcia stanowiska, że w każdej sprawie wyłącznie legitymowanie się prawem rzeczowym do gruntu objętego uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (własnością, użytkowaniem wieczystym) przesądza o wystąpieniu interesu prawnego skarżącego, i Sąd w składzie rozpoznającym sprawę pogląd ten w pełni podziela. W niniejszej sprawie nie można tracić z pola widzenia, że wskutek działania Gminy mogłoby dojść do ograniczenia w korzystaniu z wydzierżawionego od Gminy przez skarżących gruntu, a w konsekwencji uniemożliwienia im prowadzenia działalności gospodarczej. Podkreślenia wymaga, że plan zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić instrumentu ograniczającego chronioną konstytucyjnie swobodę działań gospodarczych i nakładać ograniczeń o charakterze podmiotowym w zakresie działań konkurencyjnych podmiotów gospodarczych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 430/08, LEX nr 526581). Plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, powinien więc odpowiadać wymaganiom określonym w przepisach prawa materialnego. Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego ograniczenie wprowadzone z powołaniem się na ważny interes publiczny powinno być na tyle merytorycznie uzasadnione, że w konflikcie z zasadą swobody działalności gospodarczej rachunek aksjologiczny przeważa na korzyść ograniczenia (orzeczenie TK z dnia 20 sierpnia 1992 r., sygn. K 4/92, OTK 1992/2/22). Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że interes prawny skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy, nie został wystarczająco wnikliwie przeanalizowany, a co za tym idzie Sąd pierwszej instancji przedwcześnie odrzucił wniesioną przez nich skargę. Na uwzględnienie zasługiwał zatem zarzut skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy. Z tych powodów, nie przesądzając przyszłego orzeczenia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.