II OSK 2313/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.L. i B.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Go 426/21 w sprawie ze skargi A.L. i B.L. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 marca 2021 r., nr WOK.7721.34.2021.KBoj w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 23 czerwca 2021 r., II SA/Go 426/21 oddalił skargę A.L. i B.L. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: LWINB) z 23 marca 2021 r., nr WOK.7721.34.2021.KBoj, którą wskazany organ po rozpatrzeniu odwołania skarżących utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z 26 stycznia 2021 r., nr 19/2021 nakazującą skarżącym jako inwestorom na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., w zw. z art. 25 ustawy z dnia 18 marca 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowane i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), dalej: z.p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., rozbiórkę obiektu hydroforni o wymiarach 1,64 m x 1,60 m, położonego na działce nr ew. [...] w granicy z działką nr ew. [...], obręb [...], gmina [...]. A.L. i B.L. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a.: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na wydaniu przez Sąd I instancji wyroku z pominięciem części akt sprawy, z których jednoznacznie wynika, że obiekt nie składa się z fundamentów i został posadowiony na płytach chodnikowych, co doprowadziło do: (i) błędnej kwalifikacji przez Sąd I instancji, że obiekt jest budynkiem i w dalszej konsekwencji do błędnego uznania, iż został wzniesiony z naruszeniem § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), dalej: r.w.t., jak i postanowień obowiązującego dla nieruchomości skarżących, na której jest położony obiekt, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia 30 października 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w obrębie [...], miasta S. oraz L. (Dz. Urz. Woj. Lubus. Z [...]r. Nr [...], poz. [...]), dalej: m.p.z.p.; (ii) w konsekwencji niezastosowania art. 48 ust. 2 p.b. (tj. wdrożenia procedury doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem); (iii) w dalszej konsekwencji do nieprawidłowego oddalenia skargi skarżących i utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, co jednocześnie świadczy o tym, że to naruszenie miało charakter istotny; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz w zw. z § 2 ust. 1 r.w.t. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy zebrany przez organy administracji materiał dowodowy nie pozwala na uznanie, że obiekt spełnia funkcję użytkową budynków posadowionych na działce skarżących, a co za tym idzie został wzniesiony z naruszeniem § 12 r.w.t. i istniała możliwość orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu bez uprzedniego ustalenia możliwości jego legalizacji (na podstawie art. 48 ust. 2 p.b.), co jednocześnie świadczy o tym, że to naruszenie miało charakter istotny; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz § 2 ust. 1 r.w.t. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy zebrany przez organy administracji materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że obiekt zagraża dobrom chronionym prawem publicznym, która to okoliczność jest niezbędna do uznania, że normy z § 12 r.w.t. mają charakter publiczno-prawny i istnieje możliwość stwierdzenia na ich podstawie, że obiekt został posadowiony z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych. Powyższe ma istotne znaczenie w sprawie, gdyż dopiero stwierdzenie posadowienia obiektu w sposób niezgody z przepisami techniczno-budowlanymi i przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. przepisami publiczno-prawnymi) pozwala na orzeczenie nakazu rozbiórki obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 p.b., bez uprzedniego wyczerpania procedury legalizacyjnej z art. 48 ust. 2 p.b.; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 w zw. z art. 28 oraz w zw. z art. 48 ust. 1 p.b. polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że działające w niniejszej sprawie organy administracji: wszczynając postępowanie na wniosek/wszczynając postępowanie na wniosek wobec braku takiego wniosku/wszczynając postępowanie na wniosek podmiotu nieposiadającego przymiotu strony nie naruszyły tych przepisów, w szczególności art. 61 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz w zw. z art. 48 ust. 1 p.b. Poprzez powyższe Sąd I instancji utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji wydane i doręczone podmiotom, które nie mogą być uznane za stronę tego postępowania. Tym samym Sąd I instancji utrzymał w mocy rozstrzygnięcia administracyjne, poprzez które organy administracji działające w niniejszej sprawie naruszyły przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych), poprzez ujawnienie danych osobowych skarżących (wszelkie tego rodzaju dane zawarte w postanowieniu organu I i II instancji), w tym danych szczególnej kategorii (tzw. danych wrażliwy - np. danych dot. stanu zdrowia skarżącego) względem osób, którym zgodnie z prawem tego rodzaju dane nie powinny być ujawnione (osoby te nie powinny być bowiem uznane za strony wydanych postanowień). Sąd I instancji, nie dostrzegając tych naruszeń w postanowieniu organu I i II instancji, zamknął skarżącym możliwość dochodzenia od organu I instancji roszczeń związanych z tym naruszeniem przepisów o ochronie danych osobowych. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 5) § 5 ust. 5 m.p.z.p. polegające na nieprawidłowym uznaniu, że z § 5 ust. 5 m.p.z.p. wynika zakaz budowy obiektów budowlanych takich jak obiekt na działce skarżących. Naruszenie to, przy jednoczesnym błędnym uznaniu, że obiekt został posadowiony z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych doprowadziło do uznania, iż art. 48 ust. 2 p.b. (tj. wdrożenie procedury doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem) nie powinien mieć zastosowania w sprawie i w konsekwencji bezpodstawnie oddalono skargę skarżących i utrzymano w mocy decyzję organu I instancji; 6) § 12 r.w.t. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, co w połączeniu z błędnym uznaniem, że posadowienie obiektu miało miejsce z naruszeniem przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym doprowadziło do błędnego uznania, iż nie istnieje możliwość zastosowania art. 48 ust. 2 p.b. (tj. wdrożenia procedury doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem) i w konsekwencji oddalano skargę skarżących oraz utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, tj. decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu (niniejszy zarzut jest składany na wypadek nieuznania przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów nr 1 - 3 i nieuchylenia na ich podstawie wyroku); 7) art. 3 pkt 2 p.b. polegające na jego błędnej wykładni sprowadzającej się do uznania przez Sąd I instancji, że obiekt budowlany posadowiony na płytach chodnikowych może zostać uznany za budynek w rozumieniu p.b., mimo że budynek ten nie został wzniesiony na fundamentach w rozumieniu p.b. Naruszenie to w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że posadowienie obiektu miało miejsce z naruszeniem § 12 r.w.t., co w połączeniu z błędnym uznaniem, że posadowienie obiektu miało miejsce także z naruszeniem przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutkowało uznaniem, iż nie istnieje możliwość zastosowania art. 48 ust. 2 p.b. (tj. wdrożenia procedury doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem) i w konsekwencji oddalano skargę skarżących oraz utrzymano w mocy decyzję organu I Instancji, tj. decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu (niniejszy zarzut jest składany na wypadek nieuznania przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów nr 1 - 3 i 6 i nieuchylenia na ich podstawie wyroku); 8) § 12 ust. 1-9 r.w.t. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie polegające na uznaniu, że przepisy te mają zastosowanie w sytuacji, w której obiekt nie został posadowiony na działce budowlanej, ani przy granicy z działką budowlaną. Naruszenie to doprowadziło do błędnego uznania, że obiekt został wzniesiony w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach i tym samym istniała możliwość wydania decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. (niniejszy zarzut jest zgłaszany na wypadek nieuznania przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu nr 6 i nieuchylenia na jego podstawie wyroku); 9) § 12 ust. 10 r.w.t. polegające na jego błędnej wykładni i niezastosowaniu w sytuacji, w której nieruchomość sąsiednia w stosunku do obiektu, powinna zostać uznana przez Sąd I instancji za działkę drogową. W konsekwencji naruszenie to doprowadziło do błędnego uznania, że posadowienie obiektu miało miejsce z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych, co w połączeniu z błędnym uznaniem, że posadowienie obiektu miało miejsce z naruszeniem przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym doprowadziło do błędnego uznania, iż nie istnieje możliwość zastosowania art. 48 ust. 2 p.b. (tj. wdrożenia procedury doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem) i w konsekwencji oddalano skargę skarżących i utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, tj. decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu (niniejszy zarzut jest składany na wypadek nieuznania przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów nr 1-3, 6 i 7 i nieuchylenia na ich podstawie wyroku). Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. skutkującego uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżących kasacyjnie na uzasadnionych podstawach. Pozbawiony wystarczającego uzasadnienia pozostaje sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. Naruszenie zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną, gdy zarzut stawiany wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu ma związek z pominięciem przez tenże sąd istotnej części akt sprawy, bądź, gdy wydane orzeczenie opiera się na własnych ustaleniach sądu, które nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy. Taki przypadek w sprawie niewątpliwie nie wystąpił. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego, ani zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy (por. wyrok NSA z 12 września 2023 r., II OSK 199/23; wyrok NSA z 16 listopada 2022 r., II OSK 1739/21). Tymczasem tak właśnie należy traktować zastrzeżenia zgłoszone przez skarżących w kontekście uchybienia przez Sąd I instancji dyspozycji art. 133 § 1 p.p.s.a., uwzględniając, że ich istota ma związek ze sprzeciwianiem się przyjętej przez Sąd kwalifikacji obiektu budowlanego stanowiącego przedmiot kontrolowanego postępowania legalizacyjnego (jako budynku). Wbrew stanowisku skarżących, Sąd I instancji nie naruszył art. 48 ust. 2 p.b. w zw. z § 12 r.w.t. W procesie budowlanym zasadą jest, że obiekt budowlany jako całość oraz poszczególne jego części należy projektować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 p.b.). Wymaganie to znajduje odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do legalizowanego obiektu budowlanego, który został zrealizowany przez inwestora z naruszeniem przepisów p.b. Ustawa nie zawiera przepisów określających wymaganą odległość obiektu budowlanego na działce budowlanej od jej granicy, także w przepisach kodeksu cywilnego dotyczących tzw. prawa sąsiedzkiego brak jest takiej regulacji. Odległości te przewiduje r.w.t., wydane z upoważnienia zawartego w art. 7 ust. 2 pkt 1 p.b. Według § 12 ust. 1 r.w.t., jeżeli z wymienionych w tej jednostce przepisów nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy i 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Dalsze przepisy § 12 r.w.t. przewidują możliwość zmniejszenia tych odległości na warunkach w nich określonych. Nie można zgodzić się z tym zarzutem skargi kasacyjnej, który zmierza do podważenia stanowiska zamieszczonego w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji w oparciu o twierdzenie, że kwestia odległości budynku od granicy działki co do zasady jest elementem prawa sąsiedzkiego jako prawa cywilnego, a tylko w sytuacji niemającej miejsca w kontrolowanej sprawie, gdy dany obiekt "zagraża dobrom chronionym prawem publicznym", jak przyjmują skarżący kasacyjnie (s. 16 skargi kasacyjnej), istnieje możliwość uznania, że wymagania § 12 r.w.t. mogą podlegać zastosowaniu do tego obiektu, uniemożliwiając jego legalizację. Odnośnie do tej kwestii wielokrotnie wypowiadały się już sądy administracyjne i jakkolwiek przyznać trzeba, że pogląd interpretacyjny prezentowany przez skarżących znajduje potwierdzenie w przytoczonych przez stronę judykatach, to Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną uznaje za prawidłowe zapatrywanie Sądu I instancji, które wymaganiom techniczno-budowlanym zapisanym w § 12 r.w.t. przypisuje charakter bezwzględnie obowiązujący (por. wyroki NSA z 8 października 2019 r., II OSK 2696/17 i II OSK 2865/17; wyrok NSA z 21 lutego 2019 r., II OSK 878/17; wyrok NSA z 24 listopada 2016 r., II OSK 404/15). Tejże cechy ww. wymagania nie nabierają pod warunkiem wykazania, że usytuowanie budynku, naruszające obowiązek zlokalizowania go w przewidzianej prawem odległości od granicy działki, jest nie do pogodzenia z zasadą ochrony bezpieczeństwa w procesie budowlanym z uwagi np. na stwierdzenie realnego zagrożenia pożarowego, bądź prawdopodobieństwo zniszczenia lub uszkodzenia mienia. Organy nadzoru budowlanego nie były w sprawie zobowiązane dokonywać ustaleń potwierdzających zaistnienie tego rodzaju następstw wynikających z niedopuszczalnego zbliżenia zrealizowanego przez skarżących obiektu hydroforni do granicy działki nr ew. 66/21, wobec czego zarzut naruszenia przepisów postępowania, łączący uchybienie przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz § 2 ust. 1 r.w.t. z brakiem zebrania materiału dowodowego pozwalającego na stwierdzenie, że sporny obiekt "zagraża dobrom chronionym prawem publicznym", pozostaje nieuprawniony. W tym miejscu należy zaznaczyć, że nieuprawniony jest również argument, który naruszenie ww. przepisów wiąże z bezzasadnym uznaniem spornego obiektu za pełniący funkcję użytkową budynku. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że zachowanie odległości przewidzianych w § 12 r.w.t. jest wymaganiem zasadniczo dotyczącym wymienionych w tym przepisie budynków, niemniej treść dyspozycji § 2 ust. 1 r.w.t. przewidującego, iż przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków, jak i budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, nakazuje zakresem zastosowania ww. przepisu objąć również ww. obiekty (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2023 r., II OSK 819/21; wyrok NSA z 13 lipca 2023 r., II OSK 672/22; wyrok NSA z 17 kwietnia 2023 r., II OSK 1118/20; wyrok NSA z 2 września 2021 r., II OSK 3096/18; wyrok NSA z 26 marca 2021 r., II OSK 1594/18). Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną, powyższe zapatrywanie aprobuje, co powoduje, że kryterium legalności zaskarżonej decyzji LWINB powinno być wyznaczane przy zastosowaniu reguły, iż w obowiązującym stanie prawnym nie jest możliwe usytuowania wskazanego rodzaju budowli (spełniającej funkcje użytkowe budynku) na działce budowlanej w dowolnej odległości względem jej granicy. Sporny obiekt hydroforni o wymiarach 1,64 m x 1,60 m, mając na uwadze jego formę architektoniczną i posiadane parametry techniczno-użytkowe, niewątpliwie powinien być uważany za budowlę spełniającą funkcje użytkowe budynku. Wzgląd na ten fakt nie pozwala błędowi, którego dopuścił się Sąd I instancji w zakresie kwalifikowania stanowiącego przedmiot postępowania obiektu jako budynku, przypisywać istotnego znaczenia ważącego na wyniku sprawy, skoro wniosek uznający usytuowanie obiektu hydroforni na działce nr ew. [...] w R. za niezgodne z wymaganiem § 12 ust. 1 pkt 2 r.w.t. pozostaje miarodajny również dla sytuacji, w której zlokalizowana w odległości mniejszej niż 3 m jest budowla spełniająca funkcje użytkowe budynku. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że analizowany obiekt spoczywający na bloczkach betonowych nie posiada fundamentów, przez co w całości zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżących, iż brak tej cechy w świetle treści art. 3 pkt 2 p.b. nie pozwalał Sądowi kierować się odmienną oceną charakteru obiektu objętego nakazem rozbiórki, niż ta, którą przyjął LWINB w wydanej decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie da się zarzucić Sądowi I instancji naruszenia § 12 ust. 1-9 i 10 r.w.t. poprzez dopuszczenie się przez Sąd błędnej wykładni ww. przepisu i niewłaściwego jego zastosowania (niezastosowania). Zastrzeżenia skarżących budzi poprawność oddalenia przez Sąd I instancji skargi na decyzję LWINB z 23 marca 2021 r. ze względu na to, że zakres normowania § 12 r.w.t. ograniczony jest do określenia zasad sytuowania budynku na działce budowlanej, którą działka, na której jest zlokalizowany sporny obiekt hydroforni - zdaniem skarżącym - nie jest. Materiał dowodowy zgromadzony w rozpoznawanej sprawie nakazywał Sądowi I instancji uznać działkę skarżących za działkę budowlaną, czemu na przeszkodzie nie stał m.in. fakt określenia jej w ewidencji gruntów jako rolnej. Z tą oceną należy się zgodzić tym bardziej, gdy argumenty zwalczające możliwość przypisania działce nr ew. [...] w R. charakteru działki budowlanej zestawić z przedmiotem sprawy, w której są one formułowane. Pozbawione wymaganej skuteczności są uwagi negujące posiadanie przez wskazaną działkę cech pozwalających spełnić jej wymogi realizacji na jej terenie obiektów budowlanych, jeżeli służą one dowiedzeniu, że decyzja nakładająca na skarżących nakaz rozbiórki zlokalizowanego na tejże działce obiektu jest wadliwa, ponieważ w świetle przepisów obowiązującego prawa może być ona legalnie zabudowana. Zauważyć należy, że jeżeli wątpliwości skarżących budziło rozumienie nadane przez Sąd pojęciu działki budowlanej, pozostającej elementem treściowym normy podlegającego zastosowaniu w sprawie przepisu § 12 ust. 1 p.b., skarżący powinni wadliwy wynik wykładni, na której oparł się Sąd, odnieść nie tyle do naruszenia przez Sąd § 12 ust. 1-9 r.w.t., ile § 3 pkt 1a r.w.t., uwzględniając, że to ten przepis formułuje definicję legalną ww. pojęcia, wskazując, iż należy przez nie rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Sąd I instancji w toku kontroli decyzji LWINB nie mógł naruszyć § 12 ust. 10 r.w.t., stanowiącego, że zachowanie odległości, o których mowa w § 12 ust. 1-9 r.w.t., nie jest wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową, ponieważ przyjęty przez Sąd stan faktyczny nie uzasadniał nadania działce nr ew. [...] w R. powyższej kwalifikacji. Należy uznać, że § 12 ust. 10 r.w.t. ma na uwadze sąsiedztwo z działką budowlaną działki wyodrębnionej geodezyjnie jako droga, przy czym nie może budzić wątpliwości, iż ww. działka w ewidencji gruntów i budynków nie jest oznaczona w podany sposób. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że za przeszkodę do wdrożenia względem spornego obiektu postępowania legalizacyjnego Sąd I instancji uznał niezgodność jego budowy z postanowieniami m.p.z.p. Tenże wniosek skarżący zakwestionowali, zarzucając Sądowi oparcie się na błędnym wyniku wykładni § 5 ust. 5 m.p.z.p., jednakże Naczelny Sąd Administracyjny tego stanowiska nie mógł podzielić. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek podania, które konkretne przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, wskazania, na czym polegała ich błędna wykładnia oraz przedstawienia argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż przyjęta przez sąd, który miałby mylnie zrozumieć jego znaczenie. Gdy przepis stanowi przykład rozbudowanej regulacji, która normuje zróżnicowane kwestie prawne, ustanowiony w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wymóg przytoczenia podstawy kasacyjnej oznacza, że w skardze kasacyjnej jej autor powinien podstawę tę należycie skonkretyzować, co jest spełnione, jeżeli w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów/ustępów/punktów podany zostanie numer przepisu i jego jednostki redakcyjne niższego rzędu (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2024 r., II OSK 842/21; wyrok NSA z 19 października 2023 r., II OSK 1277/22; wyrok NSA z 9 lutego 2023 r., II OSK 2850/21). Wyjaśnienia zamieszczone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (s. 15-16) wskazują, że przedmiotem sporu skarżący uczynili wyłącznie treść ustaleń planistycznych przyjętych przez Radę Miejską [...], które zostały zawarte w § 5 ust. 5 pkt 1 lit. b i pkt 2 m.p.z.p., akcentując, że regulacja ta ustala wymóg zagospodarowania terenu zielenią urządzoną, jak również dopuszcza budowę obiektów dla potrzeb rekreacji wraz z urządzeniami związanymi z ich obsługą oraz zielenią. Tymczasem stanowisko Sądu, w ślad za poglądem prezentowanym przez PINB i LWINB, wiązało się z uznaniem za relewantne dla oceny kwestii związanej z dopuszczalnością zabudowy działki nr ew. [...] w R. przedmiotowym obiektem budowlanym postanowienie § 5 ust. 5 pkt 8 m.p.z.p., którego treść i wynikające z niego znaczenie normatywne zostały w całości przez skarżących pominięte w skardze kasacyjnej. Powyższe zaniechanie uniemożliwia poddanie argumentów skargi kasacyjnej merytorycznemu rozważeniu, albowiem materia w niej ujęta nie pozostaje w bezpośredniej łączności z przepisami, które nakazywały Sądowi sformułować zwalczaną w skardze kasacyjnej ocenę prawną. Nie może budzić wątpliwości, że ustalenia zawarte w powołanym przez skarżących przepisie § 5 ust. 5 pkt 1 lit. b i pkt 2 m.p.z.p. dotyczącym terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem UT/1-UT/6 względem postanowienia § 5 ust. 5 pkt 8 m.p.z.p. dotyczącego terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem UT/1, UT/2, UT/3 i UT/4 pozostają w relacji zasady i wyjątku od niej. Zaznaczona kwestia powinna podlegać ocenie uwzględniającej zastosowanie reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali, co oznacza, że wbrew przyjętemu przez skarżących założeniu przypisanie Sądowi wadliwości przy określeniu zasad zagospodarowania i zabudowy działki skarżących znajdującej się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem UT/3 nie jest możliwe na płaszczyźnie znaczenia normatywnego regulacji, do której odwołują się wyjaśnienia skargi kasacyjnej. W toku kontroli zaskarżonej decyzji LWINB Sąd I instancji nie uchybił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz w zw. z art. 48 ust. 1 p.b. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, który poddał swojej analizie Sąd, wynika, że zamieszczone w piśmie W.C. z 25 czerwca 2020 r. zawiadomienie o prowadzeniu na terenie działki nr ew. [...] w R. (omyłkowo określonej jako działka nr ew. [...]) samowolnych robót budowlanych PINB potraktował jako wniosek inicjujący postępowanie, w ramach którego została wydana decyzja z 26 stycznia 2021 r., utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją LWINB. Kwestia ustaleń co do przedmiotu wniesionego do organu podania należy do sfery ustaleń faktycznych, które w kontrolowanej sprawie nie zostały skutecznie przez skarżących zakwestionowane w drodze postawienia Sądowi zarzutu odpowiadającego charakterowi dostrzeganej przez stronę wadliwości. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska, zgodnie z którym w stanie prawnym poprzedzającym dodanie do p.b. art. 53a ust. 1 p.b. przez art. 1 pkt 42 z.p.b. wniosek podmiotu posiadającego interes prawny w domaganiu się zainicjowania postępowania wskazanego w art. 48-49a p.b. nie mógł doprowadzić do jego wszczęcia na wniosek strony, stosownie do dyspozycji art. 61 § 1 i 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 27 lutego 2023 r., II OSK 76/22; A. Gliniecki [w:] A. Despot-Mładanowicz, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 48, uwaga 1). W świetle przepisów p.b. znajdujących zastosowanie brak było podstaw, by wykluczyć interes prawny właściciela sąsiedniej nieruchomości do złożenia wniosku o objęcie budowy obiektu budowlanego postępowaniem legalizacyjnym, jeżeli odbywa się ona w sposób samowolny, tj. z naruszeniem zasad reglamentacji prawnobudowlanej robót budowlanych (budowy). W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 48-49a p.b. przy ustalaniu kręgu stron nie można pominąć skutków, które wywołuje samowolna realizacja inwestycji budowlanej dla osób trzecich, co nakazywało Sądowi I instancji oprzeć się na zasadzie, że pismo legitymowanego podmiotu skutkuje wszczęciem wskazanego postępowania z dniem jego doręczenia organowi nadzoru budowlanego (art. 61 § 3 k.p.a.). Wbrew odmiennemu twierdzeniu skargi kasacyjnej, krąg stron postępowania, w którym została wydana zaskarżona decyzja LWINB, nie został błędnie wyznaczony. Ustalenia poczynione w sprawie wskazywały, że W.C. pozostaje współwłaścicielem działki nr ew. [...] w R., sąsiadującej z działką, na której jest zlokalizowany obiekt hydroforni stanowiący przedmiot prowadzonego postępowania. Jego realizacja z naruszeniem przepisów r.w.t., skutkująca niedopuszczalnym zbliżeniem do granicy działki, która nie powinna być zabudowana w świetle m.p.z.p., pozostawała tego rodzaju oddziaływaniem obiektu budowlanego na sąsiednią nieruchomość, które nakazywało jej współwłaściciela uznać za stronę w sprawie (art. 28 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 p.b.). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.