III SA/Po 521/20

Dnia 24 czerwca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędziowie WSA Mirella Ławniczak (spr.) WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2021 roku sprawy ze skargi M. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za [...] 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję. III SA/Po 521/20 UZASADNIENIE Dnia [...] kwietnia 2020 r. M. M. wniosła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] w [...] (dalej: organ) o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec – maj 2020 r. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w [...] na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r.poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) w zw. z 31 zo ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm., dalej ustawa z 2 marca 2020 r.) umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku z [...] kwietnia 2020 r. o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. W uzasadnieniu organ podał, że skarżąca opłaciła należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r., wobec czego zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. W skardze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz ponowne jej rozpatrzenie przez organ i zwolnienie z opłacania składek. Skarżąca zaprzeczyła by zapłaciła składkę za miesiąc kwiecień 2020 r. (tak jak nie opłaciła składki za miesiąc marzec), zakładając, że jest zwolniona z obowiązku jej uiszczania. W przekonaniu skarżącej organ zarachował widniejącą na jej koncie nadpłatę na uregulowanie należności za miesiąc kwiecień 2020 r. Tymczasem skarżąca zamierzała wykorzystać nadpłatę przy opłatach za miesiąc czerwiec 2020 r. Skarżąca wskazała, że w jej przekonaniu, uzyskanie zwolnienia z obowiązku uiszczania opłat za miesiąc kwiecień, nie jest uzależnione od nieposiadania nadpłaty na koncie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ przyznał, że należność za kwiecień 2020 r. została pokryta z nadwyżki skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z przywołanym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W związku z powyższym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia [...] maja 2021 r. sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Zarządzenie znajduje oparcie również w §3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. oraz zarządzenia nr 26/20 Prezesa WSA w Poznaniu z 19 października 2020 r. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Sąd uznał, że skarga wniesiona przez skarżącą zasługuje na uwzględnienie z uwagi na fakt, że wydając zaskarżoną decyzję organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym zaskarżona decyzja, z punktu widzenia jej zgodności z prawem, narusza prawo. Jak stanowi art. 104 § 2 k.p.a., decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji. Zgodnie zaś z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Umorzenie postępowania, jako orzeczenie formalne, kończy postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Umorzenie postępowania administracyjnego powinno więc być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 9 września 1998 r. sygn. akt IV SA 1634/96; niepubl.), co wynika z wystąpienia trwałej przeszkody uniemożliwiającej wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2007 r. sygn. akt III SA/Wa 689/07). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na konieczność rozróżnienia pojęcia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego od jego bezzasadności. Są to dwa odrębne pojęcia, nie są równoznaczne, a które często są ze sobą mylone, Bezzasadność żądania strony oznacza brak przesłanek do uwzględnienia jej wniosku (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 2 marca 2010 r. sygn. akt III SA/Lu 572/09). W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2004 r. sygn. akt IV SA 3439/02; wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II GSK 910/09). Natomiast, jeżeli żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji publicznej, to mamy do czynienia z bezprzedmiotowością tego postępowania i postępowanie takie powinno ulec umorzeniu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. akt I SAB/Wa 72/05; wyrok NSA z dnia 21 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1393/09). O bezprzedmiotowości postępowania, w rozumieniu art. 105 k.p.a., można mówić, wówczas, gdy w sposób oczywisty organ administracji publicznej stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Z akt administracyjnych wynika, że zaskarżoną decyzją organ umorzył postępowanie, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 31 zo ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania powołując się na opłacenie należności z tytułu składek przez skarżącą za kwiecień 2020 r. Zdaniem składu orzekającego w sprawie, niespełnienie któregokolwiek z warunków wymienionych w art. 31zo i n. ww. ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19, winno skutkować wydaniem decyzji merytorycznej (rozstrzygającej sprawę co do istoty), odmawiającej zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, a nie umorzeniem postępowania. Powód umorzenia postępowania przez organ mógł być zatem jedną z przesłanek do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, z uwagi na brak spełnienia przez skarżącą warunków uprawniających do zwolnienia, które zostały wskazane w art. 31zo ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19. Materiał dowodowy sprawy potwierdza, że sprawa nie była bezprzedmiotowa, gdyż istniał spór co do zasadniczej kwestii, tj. czy skarżąca opłaciła składki oraz czy możliwe jest zarachowanie jest nadpłat widniejących na koniec skarżącej na poczet wymagalnej należności za miesiąc kwiecień 2020 r. Powyższa okoliczność miała istotny wpływ na uprawnienie skarżącej do uzyskania zwolnienia z opłacania składek w tym zakresie. Okoliczność rozliczenia należności skarżącej dokonanej przez organ poprzez zaliczenie na poczet składek nadpłat istniejących na koncie została podniesiona dopiero w odpowiedzi na skargę z dnia [...] sierpnia 2020 r. W zaskarżonej decyzji organ nie powołał tej okoliczności, ograniczając się wyłącznie do lakonicznego stwierdzenia, że skarżąca opłaciła składki. Organ w ogóle nie podał także na podstawie jakich przepisów dokonał zaliczenia nadpłaty na poczet składki za kwiecień 2020 r., w jakiej wysokości , jakiego rodzaju składek dotyczy i w jaki sposób ją naliczono. Zarówno skarżąca, jak i Sąd nie mają obowiązku poszukiwania tych przepisów w celu sprawdzenia prawidłowości działania organu. Wobec czego należało uznać, że organ nie wskazał dowodów na których oparł się wydając zaskarżoną decyzję, naruszając tym samym przepis art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Należyte redagowanie uzasadnienia decyzji wydawanych przez organ, tj. w sposób logiczny i czytelny, jest niezbędne, albowiem jest to podstawa do zrealizowania przez organ zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Stosownie do przywołanego przepisu organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok SN z dnia 16 lutego 1994 r., III ARN 2/94). Organ powołał się na treść art. 31 zo ust. 1 ustawy z 2 marca 2020r., zgodnie z którym: na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia [...] marca 2020 r. do dnia [...] maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: przed dniem [...] lutego 2020 r. i na dzień [...] lutego 2020 r., w okresie od dnia [...] lutego 2020 r. do dnia [...] lutego 2020 r. i na dzień [...] marca 2020 r., w okresie od dnia [...] marca 2020 r. do dnia [...] marca 2020 r. i na dzień [...] kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. W przepisie tym zwolnieniem objęto składki nieopłacone. W odpowiedzi na skargę organ powołał się na rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw, w którym to w art. 10 przewidziano zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, także wówczas, gdy składki te zostały opłacone lub rozliczone nadpłatą. Projektowany przepis (art. 10 ustawy z dnia 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw) wszedł w życie w dniu 20 września 2020 r. Niemniej przed wejściem w życie ww. przepisu, opłacenie składki na dzień wydania decyzji przez organ mogło stanowić merytoryczne rozstrzygnięcie decyzji, czego w niniejszej sprawie organ nie dokonał, ograniczając się do umorzenia postępowania. Co więcej, jak już zostało wskazane, organ nie uzasadnił na jakiej podstawie i w jaki sposób doszło do zaliczenia nadpłat widniejących na koncie skarżącej na rzecz należności za miesiąc kwiecień 2020 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powyższe rozważania, obowiązujące w chwili ponownego rozstrzygania sprawy przepisy i stan rozpatrzenia wniosku. Mając powyższe okoliczności na uwadze, sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję, gdyż została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.