IV SA/Wr 412/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Ewa Kamieniecka po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2020 r. sprawy ze skargi K.Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Skarżący złożył wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną. Przy czym - z uwagi na powyższe - był on już uprawniony do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres zasiłkowy 2019/2020. Jego żona została - zgodnie z orzeczeniem z [...] - zaliczona do osób [...] w stopniu [...]. W orzeczeniu wskazano, że jej [...] w stopniu znacznym istnieje od czerwca 2019 r. i że nie można ustalić daty powstania [...]. W oświadczeniu z [...] skarżący oznajmił, że zrezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego pod warunkiem uzyskania wcześniej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta O. decyzją skarżącemu odmówiono przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Uznano, że w jego sytuacji zaistniały dwie negatywne przesłanki uniemożliwiające przyznanie tego świadczenia, tj.: 1) brak orzeczenia o stopniu [...] żony zawierającego treść określoną w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - dalej: u.ś.r.); 2) skarżący jest uprawniony do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 17 ust. 1, ust. 1b pkt 1 i ust. 5 pkt 1 lit. b/ oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. Od w/w decyzji skarżący wniósł odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej: SKO, Kolegium) - po rozpatrzeniu sprawy w trybie instancyjnym, zaskarżoną decyzją - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uznało przy tym, że organ nieprawidłowo odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu zaistnienia pierwszej przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. z uwagi na brak odpowiedniego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności żony. Uzasadniając odwołało się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK, Trybunał) z 21 października 2014 r. (I K 38/13). SKO podzieliło natomiast stanowisko organu pierwszej instancji co do zaistnienia drugiej z w/w przesłanek negatywnych, co skutkowało odmową przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Przywołując art. 17 ust. 1 w zw. z ust. 5 pkt 1 lit. b/ u.ś.r. wyłożyło, że z przepisów jasno wynika, iż świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone - m.in. - prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Motywowało, że w sytuacji braku bezwarunkowej rezygnacji przez stronę z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, ustalenie na jego rzecz świadczenia pielęgnacyjnego (ew. przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji) i zasądzenie kosztów. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, że wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego; 2) art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w sprawie miało miejsce. Skarżący uzasadnił swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. W sprawie nie jest sporne, że skarżący spełnia przesłanki pozytywne, od których uzależnione jest prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Organy obu instancji stanęły jednak na stanowisku, że skoro skarżący ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, to okoliczność ta wyczerpuje przesłankę negatywną, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ u.ś.r. Wskazany przepis stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone - m.in. - prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Na wstępie Sąd stwierdził, że SKO zasadnie uznało, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. z uwagi na brak odpowiedniego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności żony. SKO trafnie zauważyło, że TK wyrokiem z 21 października 2014 r. (I K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji, w zakresie, w jakim - m.in. - różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Organ pierwszej instancji nie mógł zatem odmówić skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brak orzeczenia o stopniu niepełnosprawności żony zawierającego treść podaną w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Odnośnie zasygnalizowanej już kwestii spornej Sąd zauważa, że w sprawie nie uwzględniono w sposób prawidłowy okoliczności, że już we wniosku z 19 lutego 2020 r. skarżący, mając świadomość występującego zbiegu uprawnień, jednoznacznie dokonał wyboru świadczenia dla niego korzystniejszego - świadczenia pielęgnacyjnego i zwrócił się o uchylenie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji przyznającej mu specjalny zasiłek opiekuńczy w przypadku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, powołując się na art. 27 ust. 5 u.ś.r. Mianowicie wskazał, że w przypadku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad żoną, wnosi o uchylenie decyzji organu przyznającej mu specjalny zasiłek opiekuńczy. Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Treść sformułowanych przez skarżącego żądań świadczy o jego gotowości i woli rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Żądania te są jasne i zrozumiałe, gdyż skarżący dokonał wyboru świadczenia korzystniejszego i wniósł o uchylenie decyzji przyznającej mu specjalny zasiłek opiekuńczy w przypadku przyznania świadczenia korzystniejszego. Skarżący nie zamierzał więc pobierać jednocześnie dwóch świadczeń, wiedząc że z tytułu opieki sprawowanej nad żoną przysługuje mu tylko jedno świadczenie. W sprawie trudno było wymagać od skarżącego "bezwzględnego" zrezygnowania z przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego i żądania niezwłocznego uchylenia decyzji o przyznaniu tego zasiłku, bez otrzymania od organu pierwszej instancji zapewnienia o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Rezygnując "bezwzględnie" ze specjalnego zasiłku opiekuńczego skarżący utraciłby bowiem źródło utrzymania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym - ukształtowanym na tle przepisów dotyczących zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych - przyjmuje się, że aby zagwarantować stronie wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie można wymagać od niej uprzedniej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Trudno się dziwić, że strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, winien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 18 grudnia 2018 r., I OSK 1676/18; 12 grudnia 2018 r., I OSK 1175/18; 13 lipca 2018 r., I OSK 235/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 19 marca 2019 r., IV SA/Gl 985/18; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trzeba zatem podzielić w całej rozciągłości reprezentowany w w/w orzeczeniach pogląd, że to na organie spoczywał główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, które gwarantowałby skarżącemu realizację jego żądania, zarówno w zakresie ustalenia samego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jak i przyznania go na taki okres, jaki wynikał z momentu złożenia stosownego wniosku. Powołane orzecznictwo jako przykład takiego rozwiązania podaje m.in. jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w ramach jednej dwuaspektowej decyzji. Istniała zatem w tym zakresie możliwość takiego ukształtowania sytuacji prawnej strony, która pozwalałaby na uzyskanie przez nią uprawnienia do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od momentu złożenia przez nią wniosku, a której jednocześnie organ odwoławczy nie wykorzystał. Wprawdzie zamiana zasiłków niosłaby za sobą konieczność rozliczenia obu świadczeń ustalonych za ten sam okres, z których jedno już zostało wypłacone, lecz organ pomocy społecznej mógłby tego dokonać poprzez wzajemną kompensatę świadczeń i wypłacenie skarżącemu różnicy pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego już specjalnego zasiłku opiekuńczego (por. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: w Opolu z 20 września 2018 r., II SA/Op 302/18; w Poznaniu z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Po 158/19; we Wrocławiu z 7 listopada 2019 r., IV SA/Wr 360/19; dostępne: j/w). W efekcie powyższego skarżący został pozbawiony należnego mu świadczenia pielęgnacyjnego, czego nie można zaakceptować z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa i pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej: k.p.a./). Należało więc przyjąć, że pominięcie okoliczności dokonania przez skarżącego wyboru korzystniejszego świadczenia w momencie złożenia wniosku 19 lutego 2020 r., z jednoznacznym zrzeczeniem się przez niego prawa do dalszego pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, stanowiło o naruszeniu przez organy obu instancji przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakwestionowane decyzje naruszają zatem art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ u.ś.r. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Stąd też decyzję Kolegium i decyzję organu pierwszej instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 tej ustawy (koszty zastępstwa prawnego 480 zł). Wskazania co do dalszego postępowania sprowadzają się do ponownego rozpatrzenia żądania skarżącego dotyczącego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i przyjęcia, że już w momencie złożenia wniosku skarżący zrzekł się prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Następnie organ wyda rozstrzygnięcie na podstawie właściwie zastosowanych przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności art. 27 ust. 5 u.ś.r. i przyzna prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku. Organ winien jednocześnie uwzględnić konieczną w tej sprawie kompensatę świadczeń za okres od momentu złożenia wniosku do momentu faktycznej wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Stosownie do tego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.