III OSK 7629/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1081/20 w sprawie ze skargi R.S. na decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w T. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1081/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.S. (dalej: "Skarżący") na decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w T. (dalej: "Prezes SO" lub "Organ") z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej – oddalił skargę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wnioskiem złożonym [...] czerwca 2020 r. Skarżący zwrócił się do Prezesa Sądu Rejonowego w T. (dalej: "Prezes SR") o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami wydanych w roku 2017, zarejestrowanych w repertorium C pod symbolem 056 i 056s. Pismem z [...] lipca 2020 r. Prezes SR wezwał Skarżącego do wykazania powodów, dla których spełnienie żądania udostępnienia informacji publicznej będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego - w terminie 14 dni pod rygorem odmowy uwzględnienia wniosku. Prezes SR wskazał, że z uwagi na pracochłonność realizacji wniosku, również suma informacji prostych może być traktowana jako informacji przetworzona, która podlega udostępnieniu tylko w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zadośćuczynienie wnioskowi Skarżącego oznaczałoby konieczność zanonimizowania kilkudziesięciu wyroków i obszernych uzasadnień, co zajęłoby ok. 10 godzin nieprzerwanej pracy. W piśmie z [...] lipca 2020 r. Skarżący nie zgodził z zakwalifikowaniem żądanej informacji do kategorii informacji przetworzonej. Prezes SR decyzją z [...] lipca 2020 r. działając na podstawie art. 16 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej: "u.d.i.p.") w zw. z art. 22 § 1 ust. 3 ustawy z 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych - odmówił uwzględnienia wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, podtrzymując stanowisko zajęte w piśmie z [...] lipca 2020 r. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego, Prezes SO decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Prezes SO podtrzymał argumentację przedstawioną przez Prezesa SR, że informacja żądana przez Skarżącego jest informacją przetworzoną. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Prezes SO stwierdził, że informacją przetworzoną jest informacja przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy zgodnie z kryteriami przez niego wskazanymi. Ponadto nie bez znaczenia jest też konieczność poniesienia określonych kosztów (wysiłku organizacyjnego, kadrowego, czasowego) trudnych do pogodzenia z bieżącymi działania organu. Ustawodawca udostępnienie informacji przetworzonej ograniczył tylko do takich przypadków, w których byłoby istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to stanowi konsekwencję zasady podporządkowania interesu prywatnego interesowi publicznemu, która ma za zadanie chronić podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej przed koniecznością reorganizacji struktur i zasad pracy. Uznanie przez Prezesa SR, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną, rodziło po stronie Skarżącego w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązek wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, czego Skarżący nie uczynił. Na koniec Prezes SO podkreślił uporczywość składania przez Skarżącego kolejnych wniosków o udzielenie informacji publicznej, co w wysokim stopniu angażuje pracę administracji sądów w T. W skardze do WSA na powyższą decyzję Skarżący podniósł, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że anonimizacja orzeczeń i ich uzasadnień nie stanowi o przetworzeniu informacji publicznej, tym bardziej, że miałaby ona dotyczyć 34 orzeczeń z uzasadnieniami i byłaby dokonywana za pomocą systemu komputerowego. Ponadto Skarżący wskazał, że nie można czynić mu zarzutu, że aktywnie korzysta z prawa dostępu do informacji publicznej, tym bardziej że jako osoba pozbawiona wolności nie ma dostępu do Biuletynu Informacji Publicznej. W odpowiedzi na skargę Prezes SO podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę. WSA zgodził się z wnioskiem Organów obu instancji, że ze względu na konieczny poziom zaangażowania pracownika wyznaczonego do realizacji obowiązku będącego odbiciem uprawnienia Skarżącego do dostępu do informacji publicznej, suma informacji prostych - zanonimizowanych kopii wyroków wraz z uzasadnieniami - stanowi informację przetworzoną. Oznacza to, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jej udzielenie jest możliwe tylko wtedy, gdy jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA wyjaśnił, że udzielenie informacji publicznej przetworzonej (także w postaci szczególnej sumy informacji prostych) powinno służyć realizacji intencji podwyższenia poziomu wykonywania zadań przez instytucje publiczne. Co więcej, ustawodawca wymaga nie tylko tego, by za udzieleniem informacji przetworzonej przemawiał interes publiczny, lecz by był on dodatkowo szczególnie istotny. Ważenia wymagają w takiej sytuacji z jednej strony koszty pracy związane z przygotowaniem informacji specjalnie dla wnioskodawcy, a z drugiej strony korzyści, jakie społeczeństwo i instytucje publiczne odnieść mogą z udzielenia informacji przetworzonej. Ciężar wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego spoczywa co do zasady na wnioskodawcy ze względu na zasadę koniecznego współdziałania organu i podmiotu ubiegającego się o załatwienie sprawy w określony sposób. Zatem wnioskodawca powinien wykazać we wniosku, że jego zamiary i realne możliwości uzasadniają przekonanie, że wykorzysta on udzieloną mu informację dla dobra ogółu w ten sposób, iż korzyści przeważą nad konsekwencjami zaabsorbowania osobowych, rzeczowych i czasowych środków organu, koniecznych do wytworzenia informacji. WSA uznał, że Prezes SR prawidłowo wezwał Skarżącego pismem z [...] lipca 2020 r. do wykazania powodów, dla których spełnienie żądania udzielenia informacji publicznej będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi Skarżący wskazał jedynie, że stoi na stanowisku, iż zanonimizowanie wyroków i uzasadnień nie stanowi udzielenia informacji przetworzonej, zatem wezwanie nie odniosło zamierzonego skutku. Taką samą argumentację Skarżący przedstawił w odwołaniu, zatem również w postępowaniu przed Prezesem SO interes publiczny w udzieleniu żądanej informacji nie został wykazany. Treść wniosku nie pozwala na samodzielne stwierdzenie przez Organy, jaki cel przyświecał Skarżącemu w chwili składania wniosku. Biorąc pod uwagę, że Skarżący jest osobą pozbawioną wolności, a wyroki, których żądał, dotyczą odszkodowania za naruszenie dóbr osobistych na podstawie art. 448 k.c. (zadośćuczynienie za doznaną krzywdę - symbol 056, na cel społeczny - symbol 056s w repertorium C), to przypuszczać można jedynie, że Skarżący chciał w ten sposób uzyskać wiedzę, która mogłaby pomóc mu w prowadzeniu własnych sporów sądowych, a zatem służyć jedynie jego interesowi prywatnemu. Niezależnie jednak od prawdziwości powyższego przypuszczenia faktem pozostaje, że Skarżący nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udzieleniem mu informacji przetworzonej, a Organ samodzielnie nie miał podstaw przypuszczać, że dbałość o taki interes rzeczywiście przyświeca Skarżącemu. W tej sytuacji Prezes SO zobligowany był odmówić udzielenia informacji publicznej, co prawidłowo uczynił. Na marginesie powyższych rozważań WSA zwrócił uwagę, że nie można czynić Skarżącemu zarzutu z faktu, że aktywnie korzysta ze swojego konstytucyjnego prawa. Jednakże u.d.i.p. przewiduje pewne mechanizmy mające zapobiegać nadużywaniu prawa do informacji publicznej i obowiązek wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, któremu służyć ma udzielenie informacji przetworzonej, jest jednym z nich. Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – dalej: "p.p.s.a.") naruszenie art. 7, art. 8 ust. 2, art. 61 ust. 1-3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. z uwagi na bezzasadne przyjęcie, że wnioskowana w sprawie informacja stanowi informację przetworzoną, a tym samym godząc w konstytucyjne prawo do informacji publicznej. II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm. – dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez bezzasadne oddalenie skargi i jej nieuwzględnienie, polegające na dokonaniu błędnej oceny, że szacowane 10 godzin nieprzerwanej pracy pracownika związanej z anonimizacją 36 wyroków spowoduje dezorganizację pracy sekretariatu sądu podczas gdy w zestawieniu z ustawowym terminem na załatwienie sprawy ilość szacowanego czasu tych czynności jest nieznaczna, 2) naruszenie art. 145 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi i jej nieuwzględnienie, gdy z zebranego w sprawie materiału wynika, że doszło do naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, przez odmówienie udzielenia informacji w sytuacji, gdy w podobnych sprawach udostępniano informację publiczną jako informację prostą. Wobec powyższych zarzutów Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi na decyzję Prezesa SO przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto Skarżący wniósł o zasądzenie od Prezesa SO zwrotu kosztów postępowania przed NSA, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes SO wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec oświadczenia wnoszącego skargę kasacyjną o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez pozostałe strony, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Zarzuty skargi kasacyjnej oparto na obu podstawach przewidzianych w art. 174 p.p.s.a., tj. zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego, jak i zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Pomimo, iż zostały rozbudowane poprzez związkowe powołanie wielu przepisów w ramach każdego z zarzutów, ich istota sprowadza się do zakwestionowania przyjętej przez WSA oceny, że wnioskowane do udostępnienia informacje stanowiły informację publiczną przetworzoną w ujęciu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Formuła dostępu do informacji publicznej przetworzonej została ukształtowała odmiennie od tej, jaką przewidziano wobec informacji publicznej prostej. Informację publiczną prostą udostępnia się wnioskującemu bez konieczności weryfikacji jego interesu faktycznego lub prawnego – art. 2 ust. 2 u.d.i.p. Dostęp do informacji publicznej przetworzonej uzależniono natomiast od uprzedniego wykazania przez wnioskującego szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu tej informacji. Jest to rozwiązania zrozumiałe, albowiem informacja przetworzona nie jest informacją, którą podmiot zobowiązany do jej udostępnienia posiada w postaci gotowej. Przetworzenie informacji publicznej, bez względu na charakter działań wymaganych do tego procesu w danych okolicznościach faktycznych, zawsze wiąże się zaangażowaniem czasowym, a niejednokrotnie również infrastrukturalnym i finansowym. Ustawodawca wyszedł więc z założenia, że w sytuacji, gdy udostępnienie informacji publicznej wymaga wyłącznie przekazania jej wnioskującemu, nie mają znaczenia motywy i cel, jakimi kierował się wnioskujący zwracając się tę informację. Jeżeli jednak wnioskowana informacja, aby uzyskać postać zgodną z wnioskiem dostępowym musi zostać przetworzona (przygotowana), co z założenia wiąże się z zaangażowaniem pracowników i środków, a więc z reorganizacją i destabilizacją rytmu pracy w danej jednostce, wnioskujący musi wykazać, że dostęp do tej informacji ma szczególne znaczenia dla realizacji, utrwalenia lub ochrony wartości o charakterze publicznym, czyli takich, które w założeniu mają służyć społeczeństwu. Ustawodawca tym samym konfrontuje ze sobą dwie wartości konstytucyjne: z jednej strony, powszechne prawo do informacji publicznej (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP), z drugiej zaś, zobowiązanie organów władzy publicznej i innych podmiotów realizujących zadania publiczne i gospodarujące majątkiem publicznym do działania w sposób sprawny i w najwyższym stopniu skuteczny na rzecz dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), wolności i praw człowieka i obywatela (art. 5 Konstytucji RP). Z normatywnej architektury przepisów u.d.i.p., a w szczególności z treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że prawo do informacji publicznej przetworzonej nie jest wyłączone, przysługuje one jednak tylko wówczas, gdy jest realizowane w szczególnie uzasadnionym interesie publicznym. Tym samym interes, który realizuje podmiot wnioskujący o dostęp do informacji publicznej przetworzonej, musi posiadać wyższą wartość w aksjologii publicznej, od interesu podmiotu, który w celu przetworzenia i udostępnienia tej informacji zmniejsza wydajność realizacji przypisanych mu zadań. W przedstawionej optyce dokonuje się interpretacji pojęcia "informacji przetworzonej". W uzasadnieniu wyroku z 16 marca 2018 r. I OSK 915/16 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że analiza dotychczasowego orzecznictwa sądowego daje podstawę do odkodowania opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informacja publiczna przetworzona to zatem między innymi taka informacja publiczna, której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej liczby dokumentów – "informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej - por. wyroki NSA z: 2 października 2014 r., I OSK 140/14, 21 września 2012 r., I OSK 1477/12, 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11, 17 października 2006 r., I OSK 1347/05. Jak z powyższego wynika, w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania - zob. wyrok NSA z 6 października 2011 r., I OSK 1199/11; podobnie wyrok NSA z 17 maja 2012 r., I OSK 416/12. W referowanym tu nurcie orzeczniczym przyjmuje się więc – ogólnie rzecz ujmując – że także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11; z 25 kwietnia 2012 r., I OSK 202/12; z 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; z 25 listopada 2016 r., I OSK 1513/15; z 14 kwietnia 2017 r., I OSK 2791/16; z 26 marca 2018 r., I OSK 2349/17; z 27 marca 2018 r., I OSK 1526/16). Ustalenie charakteru wnioskowanej informacji – prostej czy przetworzonej, wymaga zatem uwzględnienia okoliczności danego przypadku i ich oceny przez pryzmat zakresu i rodzaju czynności koniecznych do przygotowania informacji żądanej przez wnioskodawcę. Z niepodważonego w skardze kasacyjnej stanu faktycznego będącego podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że w Sądzie Rejonowym w T. w 2017 r. w repertorium C pod symbolem 056 i 065s zrejestrowano 35 wyroków i 34 uzasadnienia wyroków, przy czym uzasadnienia te liczą średnio po około 10 stron każde. Realizacja wniosku Skarżącego wymagałaby anonimizacji około 400 stron, co zostało oszacowane, jako 10 godzin nieprzerwanej pracy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu pierwszej instancji, że czas i charakter pracy potrzebny do przygotowania Skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej świadczy o jej przetworzonym charakterze. Skarżący miał obowiązek wylegitymować się szczególnym interesem publicznym w jej uzyskaniu, czego nie uczynił. W tym stanie rzeczy wydanie decyzji negatywnie rozpatrującej wniosek dostępowy było uzasadnione. Nie można zgodzić się ze skrzącym, że w analogicznych sprawach informacje publiczne były mu udostępniane, jako informacje niewymagające przetworzenia – zarzut naruszenia art. 145 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. Przykładowo w wyroku z 8 lutego 2023 r., sygn. III OSK 6717/21 Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko WSA, że anonimizacja 20 wyroków z uzasadnieniami stanowi przetworzenie wnioskowanej informacji publicznej. Z wyłożonych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł natomiast orzec o wynagrodzeniu pełnomocnika Skarżącego kasacyjne, ustanowionego w ramach prawa pomocy, gdyż może to uczynić tylko Sąd I instancji w oparciu o art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.