II SA/Ol 895/20

Dnia 29 czerwca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2021 roku sprawy ze skarg: P. S. R., A. J., M. J., J. P., W. D., A. E. N., W. J., M. B., K. S., A. S., A. S., M. O., R. P., M. K., I. M. na postanowienie Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Wojewody na rzecz: P. S. R., A. J., M. J., J. P., W. D., A. E. N., W. J., M. B., K. S., M. O., R. P., M. K., I. M. kwoty po 317 zł (trzysta siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3) zasądza od Wojewody na rzecz A. S. i A. S. solidarnie kwotę 317 zł (trzysta siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z "[...]" r. Starosta "[...]" (dalej: "organ pierwszej instancji") zatwierdził projekt budowlany i udzielił "[...]"pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej "[...]" z projektem zasilania elektrycznego instalacji radiokomunikacyjnej sieci "[...]"na działce "[...]". Odwołania od ww. decyzji wnieśli: "[...]". Powołując obszernie orzecznictwo sądów administracyjnych, odwołujący się zarzucili m.in., że organ pierwszej instancji nieprawidłowo, z naruszeniem przepisów prawa, w tym regulujących obowiązek wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ustalił obszar oddziaływania spornej inwestycji. W konsekwencji powyższego, pomimo posiadania przymiotu strony, odwołujący się nie uczestniczyli w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji. Wojewoda "[...]" (dalej "Wojewoda", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", postanowieniem z "[...]"r. stwierdził niedopuszczalność odwołań. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wywiódł, że dla ustalenia statusu strony w sprawie pozwolenia na budowę zastosowania ma art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Konieczne było więc ustalenie, czy odwołujący są właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej, w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wyjaśnił, że do przepisów odrębnych, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także inne przepisy, w tym przepisy z zakresu ochrony środowiska i zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczył również, że art. 3 pkt 20 należy interpretować łącznie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, gdyż zasadą procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Podkreślił ponadto, że przy ustalaniu kręgu stron postępowania analiza oddziaływania oznaczonej inwestycji na sąsiednie nieruchomości nie może sprowadzać się wyłącznie do badania, czy przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania prowadzą do naruszenia określonych norm. Wojewoda podniósł, że w projekcie budowlanym projektant stwierdził, że obszar oddziaływania obiektu budowlanego zawiera się w granicach działki, na której realizowana będzie inwestycja, a promieniowanie elektromagnetyczne wytwarzane przez projektowane instalacje nie ogranicza użytkowania działek sąsiednich. Pola elektromagnetyczne o wartości gęstości mocy większych bądź równych zróżnicowanym wartościom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r. poz. 2448), pochodzące od anten sektorowych, wystąpią wyłącznie w miejscach niedostępnych dla ludności. Na podstawie wartości granicznych gęstości mocy dla pól elektromagnetycznych, w tabeli "Sumaryczne ponadnormatywne pola elektromagnetyczne anten", przedstawiono zasięg ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego instalacji (anten sektorowych) wynoszący 5,8 m od wieży. Na podstawie projektu zagospodarowania terenu Wojewoda ustalił, że projektowana wieża została zlokalizowana 9,6 m od granicy południowo-wschodniej i 23,7 m od granicy północno-wschodniej ww. działki, a w pozostałych kierunkach wieża jest bardziej oddalona od granic nieruchomości. W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że zasięg ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego określony w projekcie budowlanym, wynoszący 5,8 m od wieży, zawiera się w granicach działki, na której realizowana będzie inwestycja i nie ogranicza użytkowania działek sąsiednich. Spełniony więc został warunek przewidziany w § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), że budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Wojewoda dodał, że w projekcie budowlanym stwierdzono, że obszar oddziaływania obiektu, który nie ogranicza użytkowania działek sąsiednich określono zgodnie z § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., gdyż instalacja nie ogranicza dostępu do światła dziennego dla pomieszczeń, przeznaczonych na pobyt ludzi. Uwzględniając powyższe, Wojewoda stwierdził, że stronami w postępowaniu odwoławczym, znajdującymi się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, są inwestor oraz właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, na której zlokalizowano przedmiotowe przedsięwzięcie. Odwołujący się nie są stroną w przedmiotowym postępowaniu odwoławczym, gdyż nie są właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami nieruchomości, na której zlokalizowano przedmiotowe przedsięwzięcie. Skargę od ww. postanowienia wywiedli: P.R., A.J., M.J, J.P., W. D., A. N., W.J., M.B., K.S., A.S., A.S., M.O., R.P., M.K. i I.M. (dalej: "skarżący"). Skarżący zarzucili zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: - art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez merytoryczne rozpoznanie sprawy w zakresie oddziaływania obiektu na środowisko w trybie nieprzewidzianym przez ustawodawcę i uznanie, że właściciele sąsiednich nieruchomości nie mają jakiegokolwiek prawa do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę i dokumentacji technicznej; - art. 121 pkt 1 Prawa ochrony środowiska w związku art. 38 i art. 39 Konstytucji RP przez lakoniczne stwierdzenie w decyzji, że pole elektromagnetyczne, odpowiadające strefie zagrożenia w środowisku pracy, jest bezpieczne dla ludności; - art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 143 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. przez merytoryczne rozpoznanie sprawy, w sytuacji gdy interes prawny istnieje, jeżeli organ ma obowiązek analizować konkretne przepisy prawa materialnego; - art. 2, art. 6 ust. 1 lit. a, art. 9 ust. 2 i ust. 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus 25 czerwca 1998 r w związku z art. 91 ust. 1 - 3 Konstytucji RP w powiązaniu z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a-d oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. a-g rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn, zm.) przez przyjęcie, że właściciele sąsiednich nieruchomości i społeczeństwo nie mają prawa do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej bez uprzedniego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i bez ustalenia faktycznych maksymalnych mocy EIRP anten. Skarżący wnieśli o: uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wobec każdego ze skarżących. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda, po zbadaniu, czy skarżącym przysługiwał status strony w przedmiotowym postępowaniu, powołując się na art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołań od opisanej wyżej decyzji Starosty. Uznał bowiem, że skarżący nie mają interesu prawnego w sprawie z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej z projektem zasilania elektrycznego instalacji radiokomunikacyjnej, gdyż ich nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Oceny tej Wojewoda dokonał na podstawie oświadczeń projektanta, zawartych w projekcie budowlanym. Przypomnieć należy, że obowiązkiem organu odwoławczego jest zbadanie w pierwszej kolejności kwestii dopuszczalności odwołania, która wyprzedza badanie pozostałych zagadnień związanych z wniesieniem środka odwoławczego, by ostatecznie przejść do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji. Oznacza to konieczność ustalenia, kto jest stroną danego postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 127 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", jedynie stronie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania i to na tym etapie winna mieć miejsce analiza tego aspektu sprawy administracyjnej. Należy jednocześnie podkreślić, że prawo do wniesienia odwołania służy nie tylko stronie, która brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ale także stronie, która nie brała udziału w tym postępowaniu. Odwołanie może wnieść więc skutecznie także podmiot, który mógł być stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., nie zaś w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. (zob. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98). W uzasadnieniu tej uchwały NSA wyraził pogląd, że "prawo do wnoszenia odwołań (art. 127-140 k.p.a.) jest rozwinięciem wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Cechy charakterystyczne systemu instancyjnego sprowadzić można, po pierwsze, do totalności, co oznacza, że każde rozstrzygnięcie może być skontrolowane; po drugie, do wnioskowości, czyli sytuacji, w której tylko wskutek inicjatywy uprawnionego podmiotu (strony lub osoby działającej na prawach strony) może zostać uruchomione postępowanie przed organem wyższej instancji; po trzecie, inicjatywa uprawnionego podmiotu, co należy stanowczo podkreślić, ma prowadzić do procesowego sposobu rozpoznania sprawy. Zgoda zatem na dopuszczalność wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. oznaczać będzie akceptację dla gabinetowego rozstrzygania w trybie pozaprocesowym, z jednoczesnym wyłączeniem ustanowionych w postępowaniu administracyjnym gwarancji ochrony praw strony. Mówiąc inaczej, przyjęcie takiej koncepcji oznacza niczym nieusprawiedliwione odstępstwo od modelowych cech systemu instancyjnego. Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 k.p.a.". Wydając postanowienie o niedopuszczalności odwołań z przyczyn podmiotowych i wywodząc o braku przymiotu strony przez skarżących, Wojewoda naruszył ww. przepisy. Brak oczywistości zaistnienia niedopuszczalności odwołań w kontrolowanej sprawie wykluczał bowiem zastosowanie art. 134 k.p.a. Ustalenie czy właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu mają w sprawie interes prawny, wymagało merytorycznej kontroli sprawy. Z uwagi na fakt, że Wojewoda uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie w oparciu o ocenę prawidłowości wyznaczenia obszaru oddziaływania spornego przedsięwzięcia na nieruchomości skarżących, Sąd był uprawniony do oceny tego stanowiska. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) stronami w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicję obszaru oddziaływania obiektu zawiera art. 3 pkt 20 tej ustawy, zgodnie z którym przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Zaznaczyć należy, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są związane obszarem oddziaływania obiektu wyznaczonym przez projektanta w projekcie budowlanym. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, rozumianego jako określenie kręgu stron postępowania, a także ustalenie obszaru oddziaływania obiektu, należy tylko i wyłącznie do organu administracji architektoniczno-budowlanej prowadzącego postępowanie. Za utrwalone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznać należy stanowisko, zgodnie z którym wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie może ograniczać się do ustalenia takiego oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego, które stanowić będzie naruszenie obowiązujących przepisów prawa. Jakkolwiek zawsze wyznaczenie obszaru oddziaływania powinno nastąpić w sposób zindywidualizowany, to ustalenie stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zawiera zasadniczo element potencjalności (por. wyroki NSA z: 20 lutego 2020 r., II OSK 3753/18; 16 grudnia 2019 r., II OSK 3141/18; 22 marca 2019 r., II OSK 1042/17; 15 lutego 2019 r. sygn. II OSK 760/17– wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostały naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że inwestor spełnił wszystkie wymagania wynikające z Prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Sam fakt, że przy realizacji konkretnej inwestycji w odniesieniu do danej nieruchomości konieczne jest sprawdzenie, czy zostały zachowane, np. normy odległościowe, kwestia nasłonecznienia czy wymagania przeciwpożarowe lub czy nieruchomość znajduje się w zasięgu pola elektromagnetycznego emitowanego przez stację bazową telefonii komórkowej i konieczne jest sprawdzenie, czy na tym obszarze nie został przekroczony dopuszczalny poziom oddziaływania pola elektromagnetycznego, sprawia, że taka nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, w stosunku do której okoliczności te podlegają sprawdzeniu. Zachowanie tych norm powoduje, że nie można mówić o negatywnym oddziaływaniu obiektu, ale nie powoduje braku oddziaływania. Tak więc nawet jeżeli dany obiekt spełnia wszystkie konieczne normy prawa i odpowiada warunkom technicznym, jakim powinna odpowiadać dana inwestycja, w niniejszej sprawie - w zakresie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, to z tego względu podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki położonej w obszarze oddziaływania obiektu nie traci przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przeciwnie, konieczność zachowania tych norm i wymagań świadczy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na daną nieruchomość. Jej właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) musi mieć zapewnioną możliwość uczestnictwa w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, aby móc reagować na ewentualne nieprawidłowości związane z projektowaniem obiektu, bądź by mieć wiedzę, że obowiązujące normy i wymagania zostały w danej sprawie spełnione (tak NSA w wyrokach z: 24 stycznia 2019 r., II OSK 514/17; z 27 kwietnia 2018 r., II OSK 2751/17; z 21 listopada 2019 r., II OSK 158/18). Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że narusza art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego stanowisko organu odwoławczego, że skoro zasięg ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego, określony w projekcie budowlanym, zawiera się w granicach działki, na której zaprojektowano sporną inwestycję, to za strony postępowania należy uznać wyłącznie inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcę tej nieruchomości, nie zaś również podmioty, którym mogą zostać wprowadzone ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu z uwagi na poziom oddziaływania pola elektromagnetycznego spornej inwestycji. Odrębnym zagadnieniem jest, czy zarzuty wysuwane przez skarżących w stosunku do zamierzenia inwestycyjnego są zasadne z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa. Kwestia ta nie podlegała jednak ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy weźmie pod uwagę powyższe rozważania i zalecenia Sądu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. W pkt 2 i 3 wyroku orzeczono kosztach postępowania na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800, z późn. zm.). Wpis od skargi i opłata skarbowa od pełnomocnictwa zostały zwrócone w pełnej wysokości tj. po 100 i 17 złotych. Natomiast wynagrodzenie pełnomocnika zostało zmniejszone w przypadku każdego ze skarżących do kwoty po 200 zł z uwagi na to, że co do wszystkich skarżących została wywiedziona jedna skarga i nakład pracy wykonany przez pełnomocnika wobec jednej osoby faktycznie sprawiał, że czynność ta została wykonana wobec pozostałych skarżących. W przypadku skarżących A. i A.S. koszty zasądzone zostały im solidarnie, gdyż solidarnie byli oni zobowiązani do ich uiszczenia.