V SA/Wa 376/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, Asesor WSA - Michał Podsiadło, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. na pismo Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie informacji o wyniku przeprowadzonego postępowania postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego. Spółka z o.o. O. z siedzibą we W. (zwana dalej: "Spółką" bądź "Skarżącą") wystąpiła do Głównego Inspektora Sanitarnego (zwanego dalej: "GIS") z powiadomieniem o zamiarze wprowadzenia po raz pierwszy do obrotu na terytorium RP suplementu diety o nazwie [...] j.m. Pismem z dnia 22 lutego 2019 r. GIS zawiadomił Spółkę o rozpoczęciu postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2021 ze zm.; zwanej dalej: "u.b.ż.ż."). Jednocześnie, postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. zobowiązał Spółkę do przedłożenia opinii Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych (zwanego dalej: "Urzędem"), czy objęty powiadomieniem produkt nie spełnia wymagań produktu leczniczego, określonych przepisami prawa farmaceutycznego. Pismem z dnia 4 lipca 2019 r. Spółka poinformowała GIS o uzyskaniu opinii Urzędu, wskazując jednocześnie, że opinia ta nie stwierdza, że produkt o nazwie [...] j.m. posiada właściwości produktu leczniczego w rozumieniu ustawy – Prawo farmaceutyczne. Do pisma załączono opinię Urzędu z dnia 12 czerwca 2019 r. dotyczącą produktu o nazwie "[...] j.m.". Pismem z dnia 3 czerwca 2020 r. GIS zwrócił się do Urzędu o sprostowanie opinii z dnia 12 czerwca 2019 r. w zakresie omyłki pisarskiej popełnionej w nazwie produktu objętego zawiadomieniem (w opinii wskazano na produkt o nazwie "[...] j.m.", gdy tymczasem powiadomieniem objęto produkt o nazwie "[...] j.m."). W odpowiedzi Urząd poinformował w pismach z dnia 17 sierpnia 2020 r. oraz z dnia 11 września 2020 r., że jego opinia z dnia 12 czerwca 2019 r. dotyczyła produktu "[...] j.m." zgłoszonego przez Spółkę i objętego postanowieniem GIS z dnia [...] lutego 2019 r. Zaskarżonym pismem z dnia [...] października 2020 r. GIS poinformował Spółkę o wyniku postępowania wyjaśniającego, wskazując w szczególności, że z opinii Urzędu z dnia 12 czerwca 2019 r. wynika, że objęty powiadomieniem produkt spełnia definicję produktu leczniczego w rozumieniu ustawy – Prawo farmaceutyczne. GIS zaznaczył przy tym, że zgodnie z art. 31 ust. 3 u.b.ż.ż. – opinia Urzędu jest dla niego wiążąca w prowadzonym postępowaniu. W konsekwencji wskazał, że produkt o nazwie "[...] j.m." nie może znajdować się w obrocie na terytorium RP jako suplement diety. Spółka wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na pismo GIS z dnia [...] października 2020 r. wnosząc o jego uchylenie w całości wraz z poprzedzającą go opinią Urzędu z dnia 12 czerwca 2019 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. Wyjaśnić w pierwszej kolejności należy, że merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedza badanie przez Sąd jej dopuszczalności. Skarga jest niedopuszczalna, gdy przedmiot sprawy nie dotyczy jednej z prawnych form działania administracji publicznej, enumeratywnie wyliczonych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej: "p.p.s.a."). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie było pismo GIS z dnia [...] października 2020 r., informujące Skarżącą o wyniku postępowania wyjaśniającego, przeprowadzonego przez GIS po otrzymaniu powiadomienia o zamiarze wprowadzenia po raz pierwszy do obrotu na terytorium RP suplementu diety o nazwie [...] j.m. Wyjaśnienie motywów odrzucenia skargi poprzedzić należy zatem przedstawieniem ram prawnych przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z przepisami u.b.ż.ż., w celu monitorowania produktów wprowadzanych do obrotu na terytorium RP, podmiot działający na rynku spożywczym, który wprowadza lub ma zamiar wprowadzić po raz pierwszy do obrotu suplement diety jest obowiązany powiadomić o tym GIS (art. 29 ust. 1 pkt 2). Po otrzymaniu powiadomienia, GIS może przeprowadzić postępowanie mające na celu wyjaśnienie, czy produkt objęty powiadomieniem, ze względu na jego skład, właściwości poszczególnych składników oraz przeznaczenie: nie spełnia wymagań innego rodzaju produktu przeznaczonego do używania przez ludzi, w szczególności produktu leczniczego w rozumieniu przepisów prawa farmaceutycznego, produktu kosmetycznego w rozumieniu przepisów o produktach kosmetycznych lub wyrobu medycznego w rozumieniu przepisów o wyrobach medycznych (art. 30 ust. 1 pkt 2). GIS powiadamia niezwłocznie podmiot zgłaszający o rozpoczęciu postępowania (art. 30 ust. 2), jak również o wynikach przeprowadzonego postępowania (art. 30 ust. 4). Przenosząc powyższe w realia niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skargą objęte zostało pisemne powiadomienie o wynikach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, skierowane do Skarżącej zgodnie z art. 30 ust. 4 u.b.ż.ż. W ocenie Sądu, zaskarżone pismo GIS nie mieści się w żadnej z – wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. – kategorii spraw należących do właściwości sądów administracyjnych. Z pewnością nie jest ono decyzją administracyjną, postanowieniem, pisemną interpretacją podatkową ani również aktem prawa miejscowego, czy też aktem nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego. Rozważenia wymagało jedynie, czy zaskarżoną informację można uznać za "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, zaskarżone pismo nie stanowi jednak tego rodzaju aktu lub czynności, bowiem nie nakłada na Skarżącą jakichkolwiek obowiązków, ani nie nadaje jej jakichkolwiek uprawnień. Tym samym nie sposób uznać go za władczą formą działania z zakresu administracji publicznej, rozstrzygającą w sposób jednostronny o prawach i obowiązkach zgłaszającego. Pismo to ma charakter informacyjny i jedynie relacjonuje rezultaty przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Należy więc do czynności o charakterze materialno-technicznym, natomiast w jego wyniku nie konkretyzują się żadne uprawnienia czy obowiązki Skarżącej. Jakkolwiek w orzecznictwie wskazano, że uruchomione przez GIS postępowanie wyjaśniające powinno zostać zakończone (niemerytoryczną) decyzją, od której przysługuje środek odwoławczy (vide: postanowienie NSA z dnia 28 października 2009 r. o sygn. akt II OSK 1676/09), to jednak w literaturze przedmiotu słusznie zauważono, że pogląd taki może budzić jednak wątpliwości, bowiem trudno przyjąć, że celem postępowania wyjaśniającego jest wydanie niemerytorycznej decyzji (vide: Szymecka-Wesołowska Agnieszka (red.), Bezpieczeństwo żywności i żywienia. Komentarz; Opublikowano: LEX 2013). Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie przychyla się jednocześnie do funkcjonującego w literaturze poglądu, że prowadzone prze GIS postępowanie wyjaśniające (w trybie art. 30 ust. 1 pkt 2 u.b.ż.ż.) może powodować dwojakie skutki: (1) po wszczęciu postępowania – może stanowić podstawę do wydania decyzji w trybie art. 32 u.b.ż.ż. o czasowym wstrzymaniu wprowadzania środka spożywczego do obrotu lub wycofaniu z obrotu do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego; (2) po jego zakończeniu – może doprowadzić do wydania decyzji określonej w art. 8 u.b.ż.ż. w zakresie definitywnego zakazu wprowadzania lub nakazu wycofania produktu z obrotu. Podkreślić jednak wyraźnie trzeba, że w obu tych przypadkach organem kompetentnym do wydania decyzji nie jest GIS, lecz właściwy państwowy powiatowy lub graniczny inspektor sanitarny (art. 8 i art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż.). Wskazać należy, że wobec Skarżącej wydana została przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. decyzja z dnia [...] maja 2019 r. o czasowym wstrzymaniu wprowadzenia do obrotu produktu handlowego o nazwie "[...] j.m.", utrzymana w mocy decyzją [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] lipca 2019 r., które podlegały kontroli WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt IV SA/Wr 414/19 (prawomocny wyrok oddalający skargę z dnia 21 lutego 2020 r.). Z uwagi na zakończenie postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przez GIS, decyzja o czasowym wstrzymaniu przestała obowiązywać, co wprost wynika z art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. Natomiast w razie wydania wobec Skarżącej decyzji, o której mowa w art. 8 u.b.ż.ż., będą jej przysługiwały środki odwoławcze, w tym skarga do sądu administracyjnego na ewentualną decyzję w przedmiocie trwałego zakazu wprowadzania lub nakazu wycofania z obrotu produktu o nazwie [...] j.m. To w postępowaniu zakończonym tego rodzaju decyzją – jako aktem o charakterze władczym, rodzącym dla Skarżącej negatywne skutki prawne – ocenie podlegać będzie wynik postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez GIS. Warto w tym miejscu odnotować stanowisko wyrażone przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 14 lutego 2019 r. o sygn. akt VIII SA/Wa 2851/18, zgodnie z którym, GIS w ramach postepowania notyfikacyjnego nie został wyposażony w kompetencję do wydania decyzji wstrzymującej obrót bądź wycofującej z rynku środek spożywczy niespełniający określonych wymagań. Zgodnie z art. 8 u.b.ż.ż. takie uprawnienie przysługuje państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu, który w drodze decyzji zakazuje wprowadzania do obrotu lub nakazuje wycofanie z obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako suplementu (...) diety, produktu, który nie spełnia wymagań określonych dla tych środków spożywczych. W konsekwencji tego, nawet zawarte w zaskarżonym piśmie in fine stwierdzenie, że objęty powiadomieniem produkt nie może znajdować się w obrocie na terytorium RP jako suplement diety nie ma żadnego skutku prawnego dla Skarżącej, bowiem GIS nie posiada kompetencji do wstrzymania, wycofania czy zakazu obrotem środkami spożywczymi. Zaskarżone pismo nie jest zatem rozstrzygnięciem, lecz jedynie informacją o ustalonym stanie faktycznym. Na gruncie zaprezentowanego wyżej stanu prawnego sprawy można pokusić się również o porównanie postępowania wyjaśniającego do postępowania kontrolnego, a informację, o której mowa w art. 30 ust. 4 u.b.ż.ż. do wyniku kontroli, co do którego nie ma aktualnie żadnych wątpliwości w orzecznictwie, że nie jest aktem podlegającym skardze do sądu administracyjnego. Warto zatem powołać się na zaprezentowane tam poglądy, że dopiero akt administracyjny wydany już po zakończeniu kontroli i z uwzględnieniem informacji zebranych w jej toku, może być kwestionowany przez kontrolowanego w trybie przewidzianym prawem (por. postanowienia NSA: z dnia 28 października 2009 r. o sygn. akt II FSK 1875/09; z dnia 24 października 2013 r. o sygn. akt II GSK 1747/13). Wyjaśnia się przy tym, że podmiot kontrolowany, może bronić swojego interesu w innym postępowaniu, w którym mogłyby zostać wykorzystane ustalenia wynikające z czynności kontrolnych. Innymi słowy poszczególne czynności kontrolne organu, mogą być przedmiotem badania przez Sąd przy ocenie legalności decyzji, jaka może zostać wydana po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Odrębna kontrola tych czynności na obecnym etapie byłaby przedwczesna. Przeprowadzona kontrola nie rodzi jeszcze po stronie skarżącej konkretnych i bezpośrednich obowiązków ani nie przyznaje uprawnień. Kontrola taka stanowi jedynie czynność faktyczną organu, z której nie wynikają ani uprawnienia, ani obowiązki w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W konsekwencji przyjmuje się, że czynności kontroli zawierające wyłącznie ustalenia faktyczne, nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest tak tym bardziej dlatego, że nie podlegają zaskarżeniu do sądu wszystkie te czynności, które prowadzą do wydania jednego z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2009 r. o sygn. akt II FSK 1875/09). Dodać należy, że Sąd nie został upoważniony również do kontroli opinii Urzędu, z którą Skarżąca polemizuje w skardze, co zdaje się być zasadne z uwagi na niemożność prowadzenia przez sądy administracyjne postępowania dowodowego i powoływania biegłego, a co za tym idzie brak specjalistycznej wiedzy do badania składu i właściwości środków spożywczych, w tym suplementów diety. Skoro zaś opinia Urzędu jest wiążąca dla GIS – o czym wyraźnie postanowiono w art. 30 ust. 3 u.b.ż.ż. – to tym bardziej wzmocnione jest stanowisko o niezaskarżalności informacji o wyniku postępowania wyjaśniającego, która de facto stanowi jedynie przedstawienie stanu faktycznego ustalonego przez GIS, w tym na podstawie wydanej przez Urząd opinii. Podsumowując wszystko powyższe, Sąd uznał, że zaskarżone pismo GIS z dnia [...] października 2020 r. nie jest rozstrzygnięciem, na które służy skarga do sądu administracyjnego, lecz informacją o charakterze materialno-technicznym, zawierającą wyłącznie ustalenia faktyczne. Ponieważ przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. wymienia enumeratywnie akty prawne i czynności organu, które podlegają kognicji sądu administracyjnego, zaś zaskarżone do Sądu pismo nie mieści się w katalogu wymienionych w nim aktów i czynności prawnych, należało wniesioną na to pismo skargę odrzucić jako niedopuszczalną, o czym Sąd orzekł – na postawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. – w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. Jednoczenie Sąd postanowił zwrócić Skarżącej cały uiszczony wpis sądowy, o czym orzekł – na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. – w punkcie drugim sentencji postanowienia.