II SA/Go 448/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy działając na postawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako: k.p.a.) zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie [...] do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia kwestii ważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dnia 2 października 2020 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej jako: OPS) wpłynął wniosek M.B. o wznowienie postępowania w sprawie o numerze [...] dotyczącej odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego na lokal przy [...] za okres od [...] lutego 2014 r. do [...] lipca 2014 r., który przekazano zgodnie z właściwością z Urzędu Miasta i Gminy (dalej jako: UMiG). Do powyższego wniosku dołączone zostały kserokopie pism Komendy Powiatowej Policji: z [...] kwietnia 2014 r., nr [...], informujące o niezastaniu wnioskodawcy pod adresem [...] oraz z [...] sierpnia 2020, r., nr [...], informujące o braku notatki służbowej funkcjonariusza policji wykonującego dnia [...] kwietnia 2014 r. czynności sprawdzające w miejscu zamieszkania wnioskodawcy. Wobec powyższego Ośrodek Pomocy Społecznej zwrócił się do UMiG o udostępnienie dokumentacji dotyczącej powyższego postępowania w sprawie dodatków mieszkaniowych, bowiem w okresie dot. wniosku M.B. sprawy te prowadził Urząd Miasta i Gminy. O w/w czynnościach poinformowano również wnioskodawcę. Dnia 21 października 2020 r. UMiG poinformował OPS o przekazaniu skargi M.B. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], dotyczącej odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego na lokal przy [...] na okres 6 miesięcy od [...] lutego 2014. do [...] lipca 2014 r. W związku z w/w skargą i przekazaniem akt administracyjnych sprawy nr [...] przez UMiG do SKO postępowanie w niniejszej sprawie zostało przedłużone. Jednocześnie OPS pismem z [...] listopada 2020 r. wezwał M.B. do dostarczenia dokumentów będących w jego posiadaniu, które dotyczyłyby przedmiotowego wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma. Organ wskazał, że strona skutecznie odebrała wezwanie w dniu 16 listopada 2020 r. Nadto OPS wystosował wniosek do Urzędu Miasta i Gminy o udostępnienie kserokopii akt administracyjnych przekazanych do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w związku ze skargą na bezczynność. Następnie organ podał, że wnioskodawca nie posiadał stosownej dokumentacji w przedmiotowej sprawie, natomiast UMiG przekazał kserokopię akt administracyjnych sprawy nr [...]. Organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że z przekazanych przez UMiG akt wynika, iż w dniu [...] sierpnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję nr [...] orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...]. Wobec powyższego pismem z dnia [...] listopada 2020 r. organ I instancji zwrócił się do Kolegium o udzielenie informacji, czy decyzja z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], jest decyzją ostateczną. W dniu 30 listopada 2020 r. do organu wpłynęła informacja przekazana do wiadomości z Urzędu Miasta i Gminy, z której wynika, że M.B. zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Mając na uwadze powyższe organ I instancji wyjaśnił, że postępowanie z wniosku o wznowienie postępowania w sprawie nr [...] pozostaje nierozstrzygnięte i podał, że rozpoznanie powyższej sprawy będzie możliwe po uprzednim jej rozstrzygnięciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. M.B. wniósł na w/w postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy zażalenie, w którym zarzucił brak numeru postanowienia oraz zaznaczył, że na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. wnosił o wznowienie postępowania, a organ I instancji takiego postanowienia nie wydał, zamiast tego zawiesił postępowanie z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem skarżącego organ zawiesił nieistniejące postępowanie. Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło się do organu I instancji o przeprowadzenie postępowania w sprawie sprostowania z urzędu oczywistej omyłki w postaci braku numeru postanowienia z dnia [...] grudnia 2020 r. oraz sprostowania z urzędu oczywistej omyłki w postaci wpisania w rozstrzygnięciu postanowienia numeru decyzji "[...]" podczas gdy prawidłowy numer to "[...]". Postanowieniem z [...] lutego 2021 r., nr [...], organ I instancji sprostował z urzędu omyłkę pisarską w treści postanowienia z dnia [...] grudnia 2020 r., poprzez dodanie w nagłówku postanowienia numeru postanowienia tj. [...] oraz zmienił sentencję powołanego postanowienia w następujący sposób: "zawiesić z urzędu postępowanie w sprawie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie [...] do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia kwestii ważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] lipca 20I5r. nr [...] przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim". Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] marca 2021 r., nr [...], działając m.in. na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz.713. ze zm.), art. 97 § 1 pkt 4, art. 124 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy z [...] grudnia 2020 r. zawieszające postępowanie z urzędu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że instytucja wznowienia postępowania administracyjnego stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym została ona wydana, dotknięte było przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 - 8 lub art. 145a k.p.a. Podkreślił przy tym, że zastosowanie ma tutaj nadzwyczajny tryb administracyjny, mający umożliwić wzruszenie decyzji ostatecznej, zapadłej w postępowaniu zwyczajnym, a zatem takiej decyzji, która z mocy art. 16 § 1 k.p.a. korzysta z waloru trwałości. Organ II instancji wskazał, że z tego też względu wznowienie postępowania obwarowane jest szczególnymi wymogami formalnymi i może nastąpić tylko w przypadkach enumeratywnie wymienionych w ustawie (art. 145 § 1 pkt 1 - 8 i 145a k.p.a.). Kolegium dalej podało, że zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i w doktrynie przyjmuje się, iż po złożeniu wniosku o wznowienie postępowania organ podejmuje określone czynności proceduralne mające na celu ustalenie wyżej opisanych okoliczności formalnych, jednak nie są one podejmowane w ramach postępowania administracyjnego - nie są to czynności procesowe, lecz mają one charakter wewnętrzny (por. wyrok NSA z 19 maja 2010 r., II OSK 893/09, a także B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 576; M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 740). Organ odwoławczy, zgodnie ze stanowiskiem przedstawionym przez NSA w wyroku z 11 czerwca 2013 r., II OSK 324/12), wskazał, że w toku tych czynności wstępnych organ bada, czy zachowano ustawowy termin do wniesienia podania oraz przesłanki podmiotowe (np. legitymację wnioskodawcy, jego zdolność procesową) i przedmiotowe (wskazanie ustawowej podstawy wznowienia, istnienie sprawy administracyjnej, decyzji ostatecznej, właściwość organu), ewentualnie tamujące drogę do merytorycznego rozpatrzenia żądania, czyli uzasadniające odmowę wznowienia postępowania. SKO podkreśliło, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego przebiega w dwóch etapach, bowiem organ wydający decyzję w I instancji, wszczynając postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego (z urzędu lub na wniosek) w pierwszej fazie organ, bada czy istnieją ustawowe przesłanki wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a. Spełnienie wskazanego wymogu skutkuje wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, które w drugiej fazie stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). Organ II instancji zaznaczył także, że na podstawie art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zatem zaskarżone postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy z [...] grudnia 2020 r. uznać należy za słuszne. Następnie Kolegium uzasadniając swoje stanowisko przedstawiło treść wyroku NSA z 19 marca 2013 r., II OSK 2203/11, w którym podano, że stwierdzenie nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż wznowienie postępowania, zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy dać priorytet pierwszemu z nich. Z tego względu to postępowanie w sprawie wznowienia powinno być zawieszone, do czasu rozstrzygnięcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Następstwem prawnym stwierdzenia nieważności decyzji jest bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Stwierdzenie nieważności oznacza bowiem wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego. Organ II instancji wyjaśnił również, że w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego (por. uchwała NSA podjęta w składzie 7 sędziów z 5 czerwca 2017 r., II GPS 1/17; LEX nr 2298711). Pismem z dnia [...] marca 2021 r. M.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższe postanowienie podnosząc, że złożenie wniosku o wznowienie postepowania nie oznacza wszczęcia postępowania, natomiast organ na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. powinien wydać postanowienie o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania. Strona skarżąca ponownie podkreśliła, że zawieszenie przez organ postępowania z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, gdy nie zostało ono wszczęte jest bezzasadne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W ocenie Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie w dniu 2 października 2020 r. do OPS wpłynął wniosek M.B. o wznowienie postępowania w sprawie [...], w której odmówiono wnioskodawcy przyznania dodatku mieszkaniowego na lokal przy ul. [...] za okres od [...] lutego 2014 r. do [...] lipca 2014 r. Postanowieniem Burmistrza Miasta i Gminy z [...] grudnia 2020 r. zawieszono z urzędu postępowanie w sprawie w/w wniosku, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia kwestii ważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławczego postanowieniem z [...] marca 2021 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Stanowiący podstawę prawną zaskarżonego postanowienia – art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dopuszcza możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie wyjaśniono, że w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego (uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2017 r., II GPS 1/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Zwrócić należy uwagę, iż w doktrynie i orzecznictwie powstała rozbieżność poglądów dotycząca daty wszczęcia postępowania wznowieniowego na wniosek strony, albowiem z jednej strony w sprawach tego rodzaju nie stosuje się normy zawartej w art. 61 § 3 k.p.a., dlatego wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia następuje z datą wydania postanowienia na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. Dopiero z tą datą aktualizuje się obowiązek organu powiadomienia wszystkich stron postępowania o jego wszczęciu (por. P. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, art. 149). Z drugiej strony stwierdza się, że art. 61 § 3 k.p.a. stosuje się także do postępowania wznowieniowego, dlatego datą wszczęcia postępowania wznowieniowego na wniosek strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji. O wszczęciu postępowania należy wówczas powiadomić wszystkie strony postępowania w trybie zwyczajnym, jak również wszystkie podmioty, których interesu prawnego dotyczyła dotychczasowa decyzja, ewentualnie również podmioty, których interesu prawnego dotyczyć może decyzja, która będzie podjęta w konsekwencji wznowionego postępowania (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2011 r., II OSK 1158/10, CBOSA). W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego o wszczęciu postępowania wznowieniowego na żądanie strony z dniem doręczenia tego żądania stosownie do art. 61 § 3 k.p.a. nie jest prawidłowe. Wskazać bowiem trzeba, że czynności organu administracji publicznej w sprawie wznowienia postępowania przebiegają w dwóch fazach. Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania albo wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania uznawane jest bowiem w doktrynie za pierwszą fazę postępowania (pozaprocesową). Organ bada wówczas w pierwszej kolejności, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz, czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 k.p.a. Stwierdzenie nieprzywołania kodeksowych przesłanek wznowienia postępowania lub złożenie wniosku po terminie stanowi wystarczającą podstawę do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, bez potrzeby badania innych okoliczności. Natomiast druga faza postępowania wznowieniowego (procesowa) następuje po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. W postanowieniu o wznowieniu postępowania należy określić podstawy wznowienia oraz oznaczyć decyzje rozstrzygające sprawę, w której zostaje wznowione postępowanie. W orzecznictwie wskazuje się, że czynności proceduralne organu po otrzymaniu podania o wznowienie postępowania administracyjnego nie są podejmowane w ramach postępowania w sprawie wznowienia postępowania aż do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego (art. 149 § 1 k.p.a.). Skoro art. 149 § 1 k.p.a. formalizuje wznowienie postępowania poprzez uzależnienie wznowienia od stosownego postanowienia, to znaczy że nie można wznowić postępowania per facta concludentia (w sposób dorozumiany na podstawie podjęcia innych czynności przez organ). Taka interpretacja nie jest dopuszczalna w świetle art. 149 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 5 października 2007 r., I OSK 1390/06, z dnia 23 czerwca 2010 r., II OSK 965/09, CBOSA). Wobec powyższego stanowiska przyjąć należy, że postępowanie jest zawsze wznawiane postanowieniem właściwego organu administracji publicznej. Wniosek strony jest jedynie impulsem dla organu do podjęcia czynności wstępnych, mających charakter pozaprocesowy, których celem będzie zbadanie dopuszczalności wznowienia postępowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że nie można zawiesić postępowania, które nie jest wszczęte (por. postanowienie NSA z dnia 19 lutego 2021 r., I FZ 2560/20, wyrok WSA w Warszawie z 25 marca 2021 r., III SA/Wa 1316/20, CBOSA). W ocenie Sądu bezspornym jest, że w przedmiotowej sprawie nie zostało wydane postanowienie o wznowieniu postępowania. Skoro nie zostało wydane postanowienie o wszczęciu postępowania wznowieniowego, to nie toczy się ono, a zatem nie można go zawiesić. Wskazać również trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 11 lutego 2021 r., II SA/Go 713/20 oddalił skargę M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok jest prawomocny. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.