II SA/Go 484/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. A.C. w dniu 11 stycznia 2021 r. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym W.L., jako jego opiekun prawny zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego z [...] sierpnia 2020 r., sygn. akt [...]. Burmistrz decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], odmówił przyznania A.C. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad W.L., z powołaniem się na art. 10 § 1, art. 35, art. 36, art. 61 § 4, art. 104, art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2020 r., poz. 256, aktualnie: tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako: k.p.a.) w związku z art. 17, art. 20, art. 24 ust. 2a, ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej jako u.ś.r.), § 10 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinny :h (Dz.U. z 2017 r. poz. 1466), Obwieszczenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 października 2019 r. w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2020 (M.P.2019 r. poz. 1067), Obwieszczenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 listopada 2020 r. w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2021 (M.P.2020 r. poz. 1031). W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1. matce albo ojcu, 2. opiekunowi faktycznemu dziecka, 3. osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Następnie organ I instancji powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 11 kwietnia 2018 r., II SA/Ke 173/18, w którym Sąd orzekł, iż do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie wchodzą osoby, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny. Świadczenie nie może być przyznane, jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej - innej niż rodzina spokrewniona. Jedyny wyjątek od powyższej zasady przewidziano w przypadku opiekuna faktycznego dziecka, którym zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 3 pkt 14 u.ś.r. jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka z tym podkreśleniem, że przysposobienie powoduje powstanie obowiązku alimentacyjnego (pkt 1 sentencji w/w wyroku); istotnym elementem decydującym o przyznaniu prawa do świadczenia jest istnienie po stronie opiekuna obowiązku alimentacyjnego. Z tym obciążeniem prawodawca racjonalnie i zgodnie z zasadą równości i sprawiedliwości społecznej połączył uprawnienie do otrzymania świadczenia. Nie jest sprzeczne z zasadą ochrony i opieki nad rodziną ograniczenie kręgu osób zobowiązanych do alimentacji do niektórych tylko członków rodziny. Konsekwentnie więc trzeba było skorelować z tym obowiązkiem uprawnienie do uzyskania świadczenia (pkt 2 sentencji w/w wyroku) oraz jeżeli przepis ustawy wymienia wprost osoby, które mogą otrzymać dane świadczenie, to nawet jeżeli wykluczenie z tego wykazu innych podmiotów może budzić wątpliwości, nie jest rzeczą Sądu ale ustawodawcy uzupełnienia kręgu osób uprawnionych (pkt 3 sentencji w/w wyroku). Organ I instancji w zaskarżonej decyzji wskazał, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez odesłanie do przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359, dalej jako: k.r.o.), jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. Zdaniem organu wolą ustawodawcy było wyróżnienie grupy uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na szczególną więź prawną pomiędzy osobą opiekuna, a osobą niepełnosprawną. Burmistrz w zaskarżonej decyzji podał, że stosownie do art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Dalej organ wyjaśnił, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2 k.r.o.). Organ I instancji podał, że na podstawie art. 132 k.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W uzasadnieniu w/w decyzji wyjaśniono również, iż krewnymi w linii prostej są zstępni (syn, córka, wnuk, prawnuk) oraz wstępni (rodzice, dziadkowie, pradziadkowie) (art. 617 §1 k.r.o.). Burmistrz uzasadniając odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zaznaczył, iż obowiązek alimentacyjny może polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonej ilości produktów potrzebnych do życia, bądź też na osobistych staraniach i podkreślił przy tym, że państwo wspiera finansowo osoby, które rezygnując z zatrudnienia zamierzają, poprzez osobiste starania, realizować obowiązek alimentacyjny, przyznając tym osobom świadczenie pielęgnacyjne - określoną przepisami kwotę pieniężną, z którą wiąże się również opłacanie przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego składek emerytalno-rentowych. Nadto organ wskazał, że podczas przeprowadzonego w dniu [...] stycznia 2021 r. przez pracownika socjalnego wywiadu środowiskowego ustalono, iż W.L. posiada orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z [...] lipca 2003 r., nr [...], o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest jedynakiem a rodzice osoby niepełnosprawnej nie żyją. Najbliższa rodzina – brat i siostra matki W.L. – z uwagi na podeszły wiek oraz stan zdrowia nie jest w stanie zapewnić opieki osobie niepełnosprawnej. Nadto ustalono, że W.L. wymaga całodobowej opieki przy każdej czynności życiowej, z uwagi na dziecięce porażenie mózgowe oraz niepełnosprawność narządu ruchu, opieka ta jest sprawowana przez A.C.(opiekuna prawnego W.L.), na której jednak w świetle w/w przepisów nie ciąży obowiązek alimentacyjny, zatem zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Po rozpoznaniu odwołania złożonego przez A.C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy ponownie powołał art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz zaznaczył, że zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium uwzględniając powyższe przepisy stwierdziło, że pomiędzy A.C. (opiekunem prawnym) a W.L. (osobą niepełnosprawną) nie ma stosunku pokrewieństwa, nie występuje zatem żadna z przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. W ocenie organu II instancji decyzja Burmistrza jest słuszna. Nadto SKO powołało uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z 9 grudnia 2013 r., I OPS 5/13, w której wskazano, że osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. A.C. wniosła skargę na powyższą decyzję, w której podniosła, iż wykonuje ona rzeczywistą opiekę nad osobą niepełnosprawną oraz zaznaczyła, że W.L. był jedynakiem, jego rodzice zmarli, a pozostała rodzina (brat i siostra matki W.L.) są w podeszłym wieku. Skarżąca wyjaśniła, iż sprawuje osobistą opiekę nad osobą niepełnosprawną na prośbę rodziny oraz zależy jej, by przebywał on w znanym przez siebie otoczeniu. Zdaniem strony skarżącej odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, przy uwzględnieniu stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, jest krzywdząca. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sprawa została rozpoznana, po zawiadomieniu stron i umożliwieniu im wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem orzeczenia na posiedzeniu niejawnym, zarządzonym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). W ocenie Sądu wniesiona skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowił przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r., określający przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W myśl tego przepisu: "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji." W powołanym przepisie został zawarty ściśle określony katalog osób uprawnionych do uzyskania zasiłku opiekuńczego, zakreślony m.in. przesłanką pozostawania osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby będącej pod jej opieką. Ustawodawca uznał zatem, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia jest sprawowanie opieki przez osobę obciążoną wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym, zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (zob. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 5/13, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2018 r., I OSK 3835/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Stosownie do art. 128 k.r.o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 1 k.r.o.). Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że obowiązek alimentacyjny nie obciąża zstępnych rodzeństwa. Należy dodać, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również opiekunowi faktycznemu dziecka (art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r.). Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 14 u.ś.r. opiekun faktyczny dziecka oznacza osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. W wyniku przysposobienia powstaje obowiązek alimentacyjny. Na podstawie art. 135 § 1 i 2 k.r.o. zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego (§ 1); a wykonanie obowiązku alimentacyjnego względem dziecka, które nie jest jeszcze w stanie utrzymać się samodzielnie albo wobec osoby niepełnosprawnej może polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie lub o wychowanie uprawnionego; w takim wypadku świadczenie alimentacyjne pozostałych zobowiązanych polega na pokrywaniu w całości lub w części kosztów utrzymania lub wychowania uprawnionego (§ 2). Z kolei przepis art. 132 k.r.o. wskazuje okoliczności warunkujące powstanie obowiązku alimentacyjnego osób potencjalnie zobowiązanych do alimentacji, stanowiąc, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje w myśl tego przepisu dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Ustawodawca w wyżej przywołanym art. 17 ust. 1 pkt 1-4 u.ś.r. określił katalog osób uprawnionych do świadczenia z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Ponadto w art. 17 ust. 1a u.ś.r., doprecyzował, że: "osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności." W sprawie jest bezsporne, że skarżąca nie jest osobą spokrewnioną z niepełnosprawnym W.L.. Mając na uwadze, że skarżąca – jako osoba nieobciążona obowiązkiem alimentacyjnym – nie jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r, zatem nie ma do niej zastosowania również art. 17 ust. 1a tej ustawy. Brzmienie tego przepisu odsyła bowiem wprost do osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. (zob. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2021 r., I OSK 2091/20, CBOSA). W konsekwencji należało podzielić stanowisko organów obydwu instancji, że istotną przeszkodą do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia jest okoliczność, iż skarżąca nie jest osobą spokrewnioną z niepełnosprawnym W.L., co oznacza, że nie jest prawnie zobowiązana do świadczeń alimentacyjnych wobec niego, a tym samym nie należy do żadnej z kategorii podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 1-4 u.ś.r., uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym organy zasadnie odmówiły skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Z uwagi na powyższe skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).