I OSK 3835/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 473/18 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 473/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Łyse z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Wnioskiem z dnia 29 grudnia 2017 r. skarżąca wystąpiła o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym S. K., który legitymuje się orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Po rozpatrzeniu wniosku Wójt Gminy Łyse decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. odmówił skarżącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad wujkiem S. K., wskazując, że skarżąca nie spełnia warunku określonego w art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm., dalej jako "uśr"), tj. nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny względem wuja S. K. Nie zgadzając się z powyższą decyzją skarżąca wniosła odwołanie. Po rozpatrzeniu odwołania SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że materialnoprawną podstawą wydanej decyzji są przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, która określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń. Organ przytoczył treść art. 16a ust. 1 i 2 uśr. Kolegium wskazało, że w sprawie bezspornym jest, iż S. K. jest osobą w znacznym stopniu niepełnosprawną, legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...]. W ocenie SKO, negatywną przesłankę uniemożliwiającą ustalenie skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, stanowi to, że jest ona bratanicą S. K., a więc nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Kolegium wskazało, że ustawodawca powiązał możliwość uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego z istnieniem obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności i osobą .sprawującą opiekę nad niepełnosprawnym. Osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny zostały wymienione w art. 128-133 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Są to krewni w linii prostej, rodzeństwo, małżonek, rodzice względem dziecka. Wuj nie jest osobą spokrewnioną w stopniu pierwszym. Skarżąca, będąca bratanicą S. K., którym się na co dzień opiekuje, nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w tym przepisie. Na skarżącej nie ciąży wobec wuja obowiązek alimentacyjny, w związku z czym, w ocenie Kolegium, nie zostały spełnione przesłanki warunkujące otrzymanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Brak obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o specjalny zasiłek opiekuńczy na podstawie art. 16a ust. 1 uśr, stanowi negatywną przesłankę do przyznania takiego świadczenia. Kolegium mimo stwierdzenia trudnej sytuacji życiowej skarżącej oraz jej wuja odmówiło przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego, kierując się ściśle określonymi kryteriami ustawowymi i nie działa w ramach uznania administracyjnego. O przyznaniu prawa do tego świadczenia nie może bowiem przesądzać sam fakt sprawowania opieki faktycznej i prawnej nad osobą niepełnosprawną, bez istnienia obowiązku alimentacyjnego. Treść art. 16a ust. 1 uśr wyklucza możliwość rozszerzenia poprzez organ administracji publicznej kręgu osób uprawnionych do świadczenia w drodze wykładni prokonstytucyjnej, celowościowej czy systemowej. Kolegium podkreśliło, że organ decydujący o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego jest związany wskazanymi wyżej przepisami, a jego zadaniem jest jedynie stwierdzenie na podstawie przedłożonych dokumentów i złożonych oświadczeń, czy skarżąca spełnia ustawowe wymagania dla jego otrzymania. Wykazanie przez skarżącą, że spełnia ona ustawowe kryteria otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego, obliguje organ do jego przyznania w formie decyzji administracyjnej, natomiast ich niespełnienie wymusza konieczność wydania decyzji odmownej. Z uwagi na to, że ustawodawca nie zdecydował się na zamieszczenie w ustawie przepisu dającego możliwość uwzględniania przypadków szczególnych, wykraczających swoim stanem faktyczny, poza kryteria ustalone we wskazanych przepisach, nie pozostawił tym samym organom prawa przyznawania przedmiotowego świadczenia na zasadzie uznania administracyjnego. W konkluzji SKO stwierdziło, że brak spełnienia przez skarżącą przesłanek z art. 16a ust. 1 uśr powoduje, że organy orzekające zobowiązane były odmówić przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kwestionując decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, gdyż przy jej wydawaniu nie uwzględniono uzupełnienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę wskazał, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest interpretacja art. 16a ust. 1 uśr, który stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r., poz. 682) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organy orzekające w sprawie stwierdziły, że osoba, na której nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, nad którą sprawuje opiekę (w rozpoznawanej sprawie bratanicy opiekującej się wujkiem) nie jest uprawniona do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Następnie Sąd wskazał, że zagadnienie przyznania stronie, na której nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, nad którą sprawuje opiekę było przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 27 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 78/14, dokonując prokonstytucyjnej wykładni art. 16a ust. 1 i art. 3 pkt 16 uśr, wskazał, że przyjęcie, iż prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16a uśr, przysługuje jedynie osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami k.r.o. (jakby mogło wynikać z literalnej wykładni ww. przepisu), powoduje, że tracą gwarancję równego traktowania wobec prawa osoby, które poświęcając się opiece nad krewnymi lub powinowatymi, wobec których nie mają obowiązku alimentacyjnego, ale dla których są jedynymi członkami rodziny (art. 3 pkt 16 uśr) i rezygnują dla nich z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W konkluzjach zaś wywodów prawnych sformułował stanowisko, że "koniecznym dla przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego są trzy elementy - po pierwsze - sprawowanie rzeczywistej opieki nad osobą wymagającą stałej pielęgnacji, po drugie – rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i po trzecie - osiąganie przez rodzinę niskich dochodów", a "odmienna wykładnia byłaby niezgodna z konstytucyjnymi standardami ochrony rodziny (art. 18 i 71 ust. 1 Konstytucji RP). Z systemu prawa dekodowana winna być norma prawna, która umacnia więź rodzinną i wspiera osoby alimentujące bliskich (w tym poza ustawowy obowiązek alimentacji), dotkniętych niepełnosprawnością w stopniu znacznym, także przez przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego zstępnym rodzeństwa". Naczelny Sąd Administracyjny wyraził jednocześnie pogląd, że uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13, jako dotycząca wykładni art. 17 ust. 1 i 1a uśr, w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2013 r., nie była wiążąca w konkretnej sprawie dotyczącej art. 16a uśr. Sąd zauważył, ze skarżąca spełnia wskazane wyżej warunki. Jak wynika bowiem z akt sprawy, sprawuje ona opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym wujem S. K. (co oznacza jego niezdolność do samodzielnej egzystencji i konieczność pomocy innych osób), przy czym jest ona jednym członkiem rodziny zdolnym tę opiekę realizować, gdyż nie ma on ani dzieci, ani żony, a jego rodzeństwo jest od niego dużo starsze i samo wymaga wsparcia i opieki, ponadto nie zamieszkuje w kraju. Jego rodzice też już nie żyją. Łączny natomiast miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wynosi 688,69 zł i nie przekracza kwoty 764 zł stanowiącej ustawowe kryterium uprawniające do specjalnego zasiłku opiekuńczego określone w art. 5 ust. 2 uśr. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego. Organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 16 uśr przez przyjęcie, że prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedynie osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami k.r.o. Zatem decyzje te podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 P.p.s.a. Końcowo Sąd podkreślił, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji badając przesłanki przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego uwzględni ocenę prawną i wskazania wyrażone w niniejszym wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce, zarzucając: 1) naruszenie art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.), dalej zwana "ustawą" poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżąca jest uprawniona do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad swoim wujem S. K., pomimo tego, że nie zalicza się do kręgu osób, na których ciąży ustawowy obowiązek alimentacyjny, gdy tymczasem w ocenie Kolegium, prawidłowa wykładnia tego przepisu uwzględniająca jej literalne brzmienie, jak również orzecznictwo sądowo - administracyjne, winna doprowadzić do przyjęcia, że na skarżącej jako bratanicy S. K., nie ciąży obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a tym samym nie przysługuje jej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad swoim wujem S. K.; 2) naruszenie art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 18 i 71 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, że wykładnia przepisu art. 3 pkt 16 winna być dokonywana łącznie z przepisami Konstytucji, podczas gdy zdaniem Kolegium nie można, powołując się na ogólne zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwała przyjąć, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną; 3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. przez błędne oparcie wyroku uchylającego decyzję Kolegium oraz decyzję organu I instancji na uznaniu, że zaskarżona decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 16a ust. 1, art. 3 pkt 16-ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP; 4) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadające wymogom tego przepisu polegające na braku wskazania co do dalszego postępowania wobec uwzględnienia skargi, w wyniku którego sprawa może być ponownie rozpatrzona; 5) art. 151 P.p.s.a. przez niezastosowanie normy tego przepisu, kiedy to skarga jako nieuzasadniona winna być oddalona. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; 2) ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 3) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego stanowiącego wynagrodzenie radcy prawnego, zgodnie z załączoną fakturą VAT. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. K. wniosła o jej odrzucenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest zasadna. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni art. 16a ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z powołanym przepisem, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r., poz. 682 oraz z 2018 r., poz. 950) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W powołanym przepisie został zawarty ściśle określony katalog osób uprawnionych do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego, zakreślony m.in. przesłanką pozostawania osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby będącej pod jej opieką. Ustawodawca uznał zatem, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia jest sprawowanie opieki przez osobę obciążoną wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym, zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Stosownie do art. 128 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 1 k.r.o.). Ponadto z mocy art. 23 i 27 k.r.o. także małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że obowiązek alimentacyjny nie obciąża zstępnych rodzeństwa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w związku z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy, wprowadzając ograniczenie w odniesieniu do osób zobowiązanych do alimentacji. Treść powołanego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych jest jasna, a ustalenie zawartej w tym przepisie normy prawnej nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych i jest możliwe przy zastosowaniu wyłącznie wykładni gramatycznej. W konsekwencji w świetle art. 16a ust. 1 ustawy, brak obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o specjalny zasiłek opiekuńczy stanowi negatywną przesłankę przyznania takiego świadczenia. Nie można, powołując się na ogólne zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy pozwala przyjąć, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. Sąd nie może przez zabiegi interpretacyjne przepisów ustawowych nadawać im znaczenia sprzecznego z ich brzmieniem. Stosowanie prawa nie powinno wypełniać istniejących instytucji nowymi treściami wbrew jasno zadeklarowanej woli i intencji ustawodawcy. Taki pogląd dotyczący wykładni art. 16a ust. 1 ustawy, zgodnie z którym specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom na których ciąży obowiązek alimentacyjny w rozumieniu Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego jest prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego między innymi w wyrokach: z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 586/17, z dnia 28 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 307/17, z dnia 26 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2020/14. Mając powyższe na uwadze, skarga kasacyjna jest zasadna, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył przepis art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię. Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Naczelny Sąd Administracyjny zastosował art. 188. p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i na tej podstawie uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi przypadek szczególny o którym mowa w tym przepisie. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., albowiem strona skarżąca zrzekła się rozprawy, natomiast druga strona postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia.