III OZ 716/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 1 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2021 r. sygn. akt II SO/Wa 13/21 o wymierzeniu P. grzywny za nieprzekazanie skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy postanawia oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 30 czerwca 2021 r. sygn. akt II SO/Wa 13/21, po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia [...] o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie jego skargi na bezczynność P. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy, wymierzył P. grzywnę w wysokości 500 zł (pkt 1); zasądził od P. na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2). W uzasadnieniu postanowienia podał, że [...] pismem z dnia 10 lutego 2021 r. złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.") oraz art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej w skrócie "u.d.i.p.") – wniosek o wymierzenie P. grzywny za nieprzekazanie do Sądu jego skargi z dnia 29 czerwca 2020 r., dotyczącej dostępu do informacji publicznej. Przedmiotowa skarga wpłynęła do organu w dniu 17 września 2020 r. P. w piśmie z dnia 1 kwietnia 2021 r. wskazała, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Jednocześnie Spółka przekazała do Sądu skargę z dnia 29 czerwca 2020 r. wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniosek o wymierzenie grzywny zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 54 § 1 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 P.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy P.p.s.a., z tym, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. W świetle art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji, powołane wyżej przepisy przewidują dwa warunki, których spełnienie pozwala na wymierzenie organowi grzywny, tj. stwierdzenie uchybienia terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. Oznacza to, że przesłanką do wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania w/w dokumentów sądowi administracyjnemu w ustawowym terminie. Przewidziany w art. 54 § 2 P.p.s.a. obowiązek przekazania sądowi skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę ma charakter bezwzględny. Grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a., ma charakter mieszany: dyscyplinująco-restrykcyjny. Wymierzenie organowi grzywny może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia omawianego obowiązku, nawet jeżeli jego dopełnienie nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku przez sąd. Fakt przekazania przez organ skargi wraz z niezbędnymi dokumentami nie czyni bowiem orzekania w przedmiocie wymierzenia grzywny bezprzedmiotowym. Z akt sprawy o sygn. II SAB/Wa 264/21 wynika, że skarga Stowarzyszenia [...] z dnia 29 czerwca 2020 r. na bezczynność P. wpłynęła do Spółki w dniu 1 lipca 2020 r., a została przekazana przez Spółkę do Sądu w dniu 1 kwietnia 2021 r. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że Spółka powinna przekazać do Sądu skargę wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi najpóźniej w dniu 16 lipca 2020 r., jednak obowiązek ten wykonała dopiero ponad 8 miesięcy po terminie. Uchybienie ustawowego terminu było więc znaczne, co dało podstawę do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył ponadto, że obowiązek przekazania sądowi administracyjnemu skargi istnieje niezależnie od tego, czy podmiot uzna, że skarga ta nie podlega kognicji tego sądu, czy też uzna, że nie jest organem administracji albo nie jest dysponentem żądanych informacji, bądź stwierdzi że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Już tylko samo żądanie strony nadania skardze określonego biegu obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. To dopiero Sąd w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany będzie do dokonania oceny wniosku i ustalenia, czy skarga (będąca pismem kierowanym do Sądu) mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, czy żądane informacje były informacją publiczną oraz czy adresat wniosku o udzielenie tych informacji zobowiązany był do rozpoznania wniosku stosownie do przepisów u.d.i.p. W tej sytuacji przekonanie Spółki, iż nie jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej nie miało wpływu na obowiązek przekazania skargi do Sądu. Sąd pierwszej instancji podał także, iż przy określaniu grzywny w kwocie 500 zł miarkował jej wysokość, z jednej strony biorąc pod uwagę znaczną zwłokę w realizacji obowiązku przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy i charakter niniejszej sprawy, a z drugiej – fakt przekazania skargi do Sądu wraz z wymaganymi dokumentami oraz to, że przekroczenie terminu ustawowego wynikało z przekonania Spółki, iż nie jest ona podmiotem zobowiązanym na podstawie przepisów u.d.i.p., a nie ze złej woli organu. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia P. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wniosło o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło naruszenie: 1) art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., poprzez błędne uznanie P. za organ administracji i przez to stwierdzenie, że na Spółce ciążył obowiązek przekazania skargi do Sądu; 2) art. 55 § 1 P.p.s.a., poprzez nieuprawnione nałożenie grzywny na podmiot niebędacy organem administracji w rozumieniu przepisów P.p.s.a. W uzasadnieniu zażalenia Spółka przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w nim zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przepisy te statuują bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ musi wykonać w/w obowiązek w terminie trzydziestu dni od dnia wniesienia skargi, przy czym przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy. Zgodnie z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 P.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami określonymi w tym przepisie, obowiązek działania organu, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – wbrew twierdzeniu P. zawartemu w zażaleniu – obowiązek przekazania skargi spoczywa na organie w rozumieniu art. 32 P.p.s.a. niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za dopuszczalną oraz czy w jego ocenie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że o dopuszczalności skargi może rozstrzygać wyłącznie sąd, nie zaś podmiot, za pośrednictwem którego powyższy środek prawny został wniesiony. Nawet uzasadnione przekonanie danego podmiotu, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych zarówno z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych, nie zwalnia go od obowiązku jej przekazania, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, do sądu administracyjnego, albowiem to nie ten podmiot, lecz sąd, dokonuje oceny przekazanej mu skargi pod względem formalnym, a także pod kątem jej dopuszczalności (por. np. postanowienie NSA z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II GZ 105/10). Niedopuszczalne jest zatem dokonywanie przez podmiot, do którego wpłynęła skarga, w zastępstwie uprawnionego do kontroli działalności administracji publicznej sądu administracyjnego, formalnej lub merytorycznej oceny skargi. Już bowiem z samej możliwości podlegania przez dany podmiot przepisom u.d.i.p., a w zw. z art. 21 pkt 1 tej ustawy również przepisom P.p.s.a., wynika obowiązek przekazania przez taki podmiot skargi w ustawowym terminie wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi sprawy. Przedmiotem sprawy dotyczącej wymierzenia grzywny jest bowiem jedynie ustalenie, że dany podmiot, którego w sposób oczywisty nie można wykluczyć z grona podmiotów potencjalnie zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, nie przekazał skargi do sądu administracyjnego w ustawowym terminie. Natomiast szczegółowe ustalenie, czy dany podmiot rzeczywiście jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej należy już do meritum sprawy, która jest rozstrzygana w ramach rozpoznania skargi przez Sąd. Nie jest rolą P. rozstrzyganie, czy jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Wskazać również należy, że w/w przepisy znajdują zastosowanie nie tylko do organów administracji, lecz również do podmiotów wymienionych w art. 4 u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, wymienione następnie w kolejnych podpunktach tego przepisu. Katalog tych podmiotów jest jedynie przykładowy, o czym świadczy użyte w art. 4 ust. 1 ustawy sformułowanie "w szczególności", a zatem podmiotem zobowiązanym do przekazania złożonej do niego skargi nie musi być organ w rozumieniu przepisów p.p.s.a., jak twierdzi wnosząca zażalenie Spółka. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych również spółka prawa handlowego może być w określonej sytuacji traktowana jak podmiot wykonujący zadania publiczne, a tym samym może podlegać omawianym przepisom. Należy także zaznaczyć, że w przeszłości P. była już karana grzywną za nieprzekazanie sądowi administracyjnemu skargi w terminie (por. postanowienia NSA z dnia: 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OZ 997/12; 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OZ 1356/19 i 14 października 2020 r., sygn. akt I OZ 710/20). Przechodząc do oceny zasadności wymierzenia grzywny w niniejszej sprawie, stwierdzić należy, iż w świetle art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest zatem niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie (lub w przepisach odrębnych). Grzywnie tej nadano mieszany – dyscyplinująco-restrykcyjny – charakter, czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jakkolwiek w niniejszej sprawie P., wobec której sformułowano zarzut bezczynności, ostatecznie przekazała określone w art. 54 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. dokumenty, to jednak przekazanie to nastąpiło z prawie 9-miesięcznym opóźnieniem. Podkreślenia wymaga, iż skarga Stowarzyszenia [...] rozpoznawana jest w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, które jest trybem szczególnym i zawiera bardziej restrykcyjne unormowania co do terminu przekazania sądowi skargi w tym przedmiocie. W konsekwencji, wymierzenie grzywny w tej sprawie ma przede wszystkim charakter restrykcyjny. Stąd też w sytuacji, gdy w/w dokumenty zostały przekazane do Sądu ze znaczącym opóźnieniem, odstąpienie od wymierzenia grzywny niweczyłoby przypisywany tej instytucji charakter. Ustalone tym samym w sprawie okoliczności odpowiadają dyspozycji przepisu art. 55 § 1 P.p.s.a. i z tej przyczyny należało uznać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie przyjął, że postępowanie Spółki wypełnia przesłankę określoną w tym przepisie, warunkującą możliwość wymierzenia jej grzywny. Przy określaniu wysokości grzywny Sąd pierwszej instancji miał na względzie znaczącą zwłokę w realizacji obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., jak również wskazany szczególny przedmiot sprawy, jakim jest dostęp do informacji publicznej. Wziął jednak również pod uwagę okoliczność, iż Spółka ostatecznie wykonała przewidziany w ustawie obowiązek w sposób umożliwiający rozpoznanie sprawy, a także że nieprzekazanie skargi nie wynikało z jej złej woli, a z powodu błędnego przekonania, iż nie jest ona podmiotem zobowiązanym na podstawie przepisów u.d.i.p. Wysokość orzeczonej przez Sąd pierwszej instancji grzywny nie jest zbyt dotkliwa i wynosi 500 zł (przepis art. 154 § 6 P.p.s.a. przewiduje grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów; według komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2021 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2020 r., przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2020 r. wyniosło 5.167,47 zł – M.P. z 2021 r., poz. 137). Ponadto zauważyć należy, iż wymierzenie grzywny pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie nią służy zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości. Oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny – czego domaga się wnoszący zażalenie – musi opierać się na przesłankach uzasadniających twierdzenie, iż podmiot, na którym ciążył obowiązek przekazania skargi, obiektywnie nie miał możliwości zrealizować tego obowiązku w ustawowym terminie, czego w niniejszej sprawie nie wykazano. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu.