II SAB/Lu 60/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 września 2020 r. sprawy ze skargi T. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. stwierdza, że Starosta dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z [...] r., znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty do wydania decyzji w postępowaniu wskazanym w punkcie I sentencji; IV. zasądza od Starosty na rzecz T. K. kwotę [...]([...]) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania; V. w pozostałym zakresie oddala skargę. Pismem z [...] maja 2020 r. pełnomocnik T. K. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Starostę w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 12 i art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Wniósł o: stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości [...] zł, zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych. Z treści skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: Decyzją z [...] lipca 2017 r., Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o., z siedzibą w W. pozwolenia na budowę budynku handlowego z pylonem, parkingiem i infrastrukturą techniczną, z lokalizacją na działkach nr ew. [...] położonych w B. przy al. [...]. W dniu [...] października 2017 r. skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania w ww. sprawie. Podstawą wniosku był art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z [...] października 2017r. Starosta wznowił postępowanie, a następnie – decyzją z [...] października 2017 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. W wyniku odwołania złożonego przez skarżącego decyzją z [...] stycznia 2018 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty z [...] października 2017 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] stycznia 2019 r. Starosta ponownie odmówił uchylenia decyzji z [...] lipca 2017 r. W wyniku odwołania skarżącego, decyzją z [...] maja 2019 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty z [...] stycznia 2019 r. P. z 30 lipca i [...] sierpnia 2019 r. Starosta zwracał się do WSA w Lublinie o wypożyczenie akt administracyjnych sprawy, obejmujących projekt budowlany, przekazanych uprzednio do sądu, w związku z wniesionymi skargami. Z udzielonej przez sąd odpowiedzi wynikało, że akta zostały przekazane do NSA w Warszawie. Skarżący wniósł ponaglenia na bezczynność Starosty (pismo z [...] kwietnia 2020 r.), a następnie na przewlekłe prowadzenie postępowania wznowieniowego przez Starostę (pismo z [...] maja 2020 r.). Po rozpatrzeniu ponaglenia skarżącego na bezczynność Starosty, postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. Wojewoda [...] uznał ponaglenie za niezasadne. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał m.in., że charakter i tryb postępowania prowadzonego przez Starostę wykazuje cechy przewlekłości, jednakże postępowanie wznowieniowe powinno być prowadzone na podstawie dokumentacji projektowej zgromadzonej w sprawie. Z uwagi na to, że akta sprawy i dokumentacja projektowa zostały przekazane wraz ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Starosta powinien podjąć działania zmierzające do wypożyczenia akt z NSA, celem rozpatrzenia wznowionego postępowania. Realizując zalecenie Wojewody pismem z [...] maja 2020 r. Starosta wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z prośbą o wypożyczenie akt administracyjnych organu I instancji. Akta zostały przekazane do Starosty w ślad za pismem z [...] maja 2020 r. W toku dalszego postępowania dokonywano czynności procesowych opisanych szeroko w odpowiedzi Starosty na skargę na przewlekłość, skarżący złożył kolejne wnioski o wznowienie postępowania – w odniesieniu do decyzji z [...] marca 2018 r. zmieniającej ostateczną decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę, jak również w odniesieniu do decyzji z [...] lipca 2017 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę (w tym przypadku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.). Ponadto skarżący złożył odwołanie od decyzji z [...] marca 2018 r. W dniu [...] lipca 2020 r. Starosta wydał decyzję, którą odmówił, w trybie wznowienia postępowania, uchylenia ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę z [...] lipca 2020 r. Uzasadniając w skardze do sądu zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania, pełnomocnik skarżącego podniósł, że od dnia wszczęcia postępowania upłynęło 32 miesiące, w związku z czym zaistniała przewlekłość prowadzenia postępowania administracyjnego. Zachowanie organu świadczy o celowym i świadomym wydłużaniu postępowania, co niewątpliwie narusza powołane w skardze zasady ogólne postępowania administracyjnego. Organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, wykonując czynności w dużym odstępie czasu (pomiędzy [...] lipca 2019 r. a [...] maja 2020 r. brak jakichkolwiek działań), wykonując czynności pozorne, co powoduje, że formalnie nie jest bezczynny (w międzyczasie Starosta dwukrotnie wydał decyzję, które zostały uchylone. Organ działał przewlekle, opieszale podejmując okazjonalnie czynności tj. zwracając się do sądów administracyjnych z pismami w odległych terminach, co świadczy o braku rzetelności działania organu, a także o braku szacunku dla strony postępowania. Postępowanie organu jest, zdaniem skarżącego, wyrazem lekceważenia prawa, stąd strona wniosła o stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wniosła o wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] zł. Wnosząc o wymierzenie grzywny, skarżący podkreślił, że przewlekłość postępowania ma charakter ciągły, organ zaś lekceważy wszelkie wnioski i ponaglenia w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Po obszernym przedstawieniu stanu sprawy, w konkluzji organ stwierdził, że konieczność podejmowania kolejnych rozstrzygnięć, w związku ze złożonymi w sprawie wnioskami spowoduje dalsze przedłużanie sprawy, co może stanowić podstawę do składania kolejnych ponagleń i skarg na przewlekłość postępowania w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W piśmie procesowym z [...] sierpnia 2020 r. pełnomocnik skarżącego zmodyfikował wnioski i żądania zawarte w skardze w ten sposób, że: wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, z uwagi na to, że Starosta wydał decyzję w dniu [...] lipca 2020 r.; podtrzymał żądania zasądzenia zwrotu kosztów i wymierzenia organowi grzywny; zażądał przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości trzykrotności kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Pełnomocnik podtrzymał argumentację uzasadniającą zarzuty skargi. Dodał, że brak akt przesłanych innemu organowi lub sądowi nie jest przyczyną zależną od organu, gdyż rzeczą organu jest takie zorganizowanie pracy, aby być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych, albo ich kopii w razie konieczności przekazania innemu organowi. Organ wystąpił o wypożyczenie akt w celu rozpoznania sprawy dopiero po wniosku skarżącego z [...] czerwca 2020 r. Organ mógł zatem wcześniej wykonać kopie akt. Organ w sposób nieporadny występował do sądów administracyjnych o udostępnienie akt administracyjnych. Nieporadność organu może być uznana za przejaw przewlekłości postępowania. Na ocenę charakteru przewlekłości powinien wpłynąć również wyjątkowo długi okres trwania postępowania. Już po uzyskaniu akt poprzez ich wypożyczenie z Sądu organ prowadził postępowanie wadliwie, w sposób naruszający zasady postępowania dowodowego (m.in. brak poinformowania strony o przeprowadzenie dowodu z opinii rzeczoznawcy). W ocenie pełnomocnika fakt, że skarżący nie mógł uzyskać decyzji we wznowionym postępowaniu (po jej poprzednim uchyleniu w maju 2019 r.) przez 14 miesięcy, podczas gdy inwestor uzyskał pozwolenie na budowę w terminie 28 dni świadczy o nierównym traktowaniu stron. Trudno uznać, że sprawa wznowienia postępowania jest nowa i skomplikowana, skoro to Starosta wydał pozwolenie na budowę. Większość kwestii merytorycznych została już podniesiona a postępowanie dowodowe oparte jest na projekcie budowlanym i wniosku inwestora. Ponieważ postępowanie organu stanowi wyraz lekceważenia prawa, zasadny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Istnieje uzasadniona obawa, że bez dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wniosek o przyznanie skarżącemu kwoty pieniężnej na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a. pełnomocnik uzasadnił negatywnymi przeżyciami psychicznymi i moralnymi skarżącego spowodowanymi przewlekłością postępowania, która miała znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie unikania wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Przewlekłość postępowania, o charakterze kwalifikowanym narusza godność człowieka, chronioną przez art. 30 Konstytucji RP, poprzez stygmatyzowanie strony. Ponadto, zachowanie organu – z uwagi na przedmiot postępowania, narusza konstytucyjne gwarancje ochrony własności skarżącego. Wadliwie zaprojektowany budynek, którego dotyczy wznowione postępowanie, ogranicza możliwość zabudowy działki skarżącego. Wadliwe działanie organu, wyrażające się m.in. w pomijaniu skarżącego jako strony postępowania oraz w przewlekłości postepowania, jest korzystne dla inwestora, co skutkuje naruszeniem wymogów równej ochrony praw majątkowych. Żądana suma pieniężna, oprócz zadośćuczynienia za negatywne przeżycia skarżącego, ma również stanowić sankcję dla organu. Dotkliwość sankcji powinna spełniać funkcję prewencyjna i wymuszać na organie przestrzeganie ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga jest częściowo zasadna, gdyż Starosta dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z [...] lipca 2017 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Nie wszystkie jednak żądania zawarte w skardze podlegały uwzględnieniu. Tytułem wstępu należy przypomnieć, że w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, przewlekłość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (por. art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Podobnie w orzecznictwie wskazuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA z 26 października 2012 r., II OSK 1956/12). Innymi słowy stan przewlekłości postępowania oznacza prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Chodzi o opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (por. wyroki NSA z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3097/12 i z 3 stycznia 2016 r., I OSK 2341/15). Analogiczne elementy konstrukcyjne pojęcia przewlekłości postępowania akcentowane są w literaturze przedmiotu (por. przykładowo: J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, s. 77; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44). Dodatkowo należy wskazać, że rozpatrując skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania sąd bierze zasadniczo pod uwagę stan sprawy istniejący w dacie wniesienia skargi do sądu, jednakże w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) musi uwzględniać stan istniejący w dacie orzekania. W ocenie Sądu okoliczności rozpoznawanej sprawy, ustalone na podstawie treści pism procesowych stron i akt administracyjnych (dołączonych ze sprawy o sygn. akt II SAB/Lu 46/20, dotyczącej skargi na bezczynność organu w tym samym postępowaniu), wskazują na to, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania było w pewnym okresie jego trwania prowadzone dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Można zatem postawić Staroście skuteczny zarzut przewlekłości postępowania. Oceniając sprawność organu w podejmowaniu czynności procesowych, Sąd stwierdził, że w okresie od daty złożenia wniosku o wznowienie postępowania (październik 2017 r.) do sierpnia 2019 r. nie można skutecznie postawić Staroście zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Czynności procesowe w tym czasie były podejmowane przez organ sprawnie i terminowo. Postanowienie o wznowieniu postępowania (z [...] października 2017 r.) zostało wydane po 7 dniach od dnia wpływu wniosku skarżącego (z [...] października). W związku z wnioskiem skarżącego, Starosta wydał [...] października 2017 r. postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Decyzja o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę została wydana po dwóch tygodniach od wznowienia postępowania ([...] października). Odwołanie skarżącego od tej decyzji wpłynęło do Starosty [...] grudnia 2017 r., zostało przekazane do organu wyższego stopnia w dniu [...] grudnia. W dniu [...] stycznia 2018 r. Wojewoda uchylił decyzję Starosty z [...] października 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu [...] lutego 2018 r., kiedy akta postępowania nie zostały jeszcze zwrócone przez Wojewodę, z uwagi na oczekiwanie na ewentualne wniesienie sprzeciwu do sądu administracyjnego, Starosta zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o wypożyczenie akt obejmujących projekt budowlany. Przekazana przez organ nadzoru budowlanego dokumentacja wpłynęła do Starosty w dniu [...] lutego 2018 r. Trzy dni później ([...] lutego) Starosta zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Główne akta administracyjne sprawy nie zostały zwrócone, w związku z tym, że inwestor wniósł sprzeciw do sądu administracyjnego od decyzji kasacyjnej Wojewody z [...] stycznia 2018 r., o czym Starosta został powiadomiony w dniu [...] marca 2018 r. Równolegle, skarżący wniósł do sądu skargę na postanowienie Wojewody z [...] stycznia 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty z [...] października 2017 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Informacja o tym fakcie (wraz z odpowiedzią na skargę) wpłynęła do Starosty w dniu [...] marca 2018 r. W związku z brakiem potwierdzenia odbioru zawiadomienia strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, Starosta skierował kolejne zawiadomienie ([...] marca 2018 r.). W dniu [...] kwietnia 2018 r. do organu wpłynął wniosek skarżącego o wyłączenie jednego z pracowników od udziału w postępowaniu. Wniosek został rozpatrzony niezwłocznie – postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. Starosta odmówił wyłączenia pracownika. Pismem z [...] maja 2018 r. Starosta zwrócił się do WSA w Lublinie o wypożyczenie akt postępowania, niezbędnych do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu, wskazując m.in. na konieczność odniesienia się do argumentów podnoszonych w pismach procesowych skarżącego, co wymaga kompletu akt administracyjnych. Sąd odmówił wypożyczenia akt, z uwagi na trzy toczące się postępowania dotyczące różnych wątków sprawy. Niezwłocznie, dwa dni po uzyskaniu informacji z sądu, w dniu [...] maja 2018 r. Starosta poinformował strony postepowania o tym fakcie i wyjaśnił, że dalsze postepowanie będzie prowadzone po zwrocie akt z sądu. W dniu [...] czerwca 2018 r. do Starosty wpłynęło zawiadomienie o wszczęciu przez Wojewodę, na wniosek skarżącego, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 2017 r., w przedmiocie pozwolenia na budowę. W związku z zawiadomieniem, pismem z [...] czerwca 2018 r. Starosta poinformował Wojewodę o stanie sprawy prowadzonej w trybie wznowienia postępowania. W międzyczasie, w dniu [...] czerwca 2018 r. do Starosty wpłynęło postanowienie Wojewody z [...] maja 2018 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. W dniu [...] listopada 2018 r. do Starosty wpłynęła decyzja PINB w B. z [...] października 2018 r. o umorzeniu postępowania wszczętego na wniosek skarżącego, w sprawie budowy budynku zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę z [...] lipca 2017 r. (postępowanie w tzw. trybie naprawczym, art. 50-51 P.b.). Dokument ten świadczy o otwarciu kolejnego wątku w szeroko rozumianej sprawie pozwolenia na budowę. W okresie od grudnia 2018 r. do lutego 2019 r. do Starosty wpływały kolejne pisma i decyzje wskazujące na powstawanie kolejnych wątków w sprawie spornej inwestycji. Na wniosek skarżącego, organy nadzoru budowlanego wznowiły postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie części obiektu. Decyzją z [...] listopada 2018 r. PINB w B. odmówił uchylenia ww. decyzji (jak wynika z akt sprawy, [...] listopada 2018 r. została wydana decyzja w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie innej części obiektu). Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, L. WINB decyzją z [...] lutego 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Nadal prowadzone było postępowanie w trybie naprawczym – od wspomnianej decyzji PINB w B. z [...] października 2018 r., w grudniu 2018 r. skarżący wniósł odwołanie. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] lutego 2019 r., L. WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W obydwu tych sprawach skarżący wniósł skargi na decyzje L. WINB, o czym poinformowano Starostę w maju 2019 r. W międzyczasie, w wątku sprawy wznowienia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, pismem z [...] grudnia 2018 r. Starosta ponownie zwrócił się do WSA w Lublinie o wypożyczenie akt sprawy w celu umożliwienia dalszego prowadzenia wznowionego postępowania. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę przyczyny, dla których odmówiono Staroście udostępnienia akt w maju 2018 r., w pełni usprawiedliwiony był kilkumiesięczny okres oczekiwania na otwarcie możliwości uzyskania akt administracyjnych z sądu. Nie można w związku z tym mówić o zwłoce w działaniach Starosty, świadczącej o przewlekłym prowadzeniu postępowania. W ślad za pismem z [...] stycznia 2019 r. Sąd udostępnił akta administracyjne, z zastrzeżeniem ich zwrotu w związku z wniesieniem skargi kasacyjnej od wyroku wydanego w sprawie dotyczącej kontroli postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę (wspomniane postanowienie Wojewody z [...] stycznia 2018 r.). Jest to kolejny dowód wielowątkowości spraw i postępowań związanych ze sporną inwestycją. Ta wielowątkowość, wynikająca z korzystania przez strony, w tym zwłaszcza skarżącego, z przysługujących im środków ochrony prawnej, istotnie wpływała na możliwości wydania rozstrzygnięcia merytorycznego we wznowionym postępowaniu, którego dotyczą zarzuty przewlekłości. Decyzją z [...] stycznia 2019 r. Starosta odmówił skarżącemu uchylenia ostatecznej decyzji z [...] lipca 2017 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę. Od tej decyzji skarżący wniósł odwołanie, które zostało przekazane do organu wyższego stopnia, za pismem z [...] lutego 2019 r. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] maja 2019 r. Wojewoda uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Akta postępowania zostały zwrócone do Starosty w dniu [...] lipca 2019 r. Jeszcze przed zwrotem akt Starosta zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu, przedstawiając aktualny stan sprawy i wyjaśniając, że postępowanie będzie prowadzone po uzyskaniu akt. Pismem z [...] lipca 2019 r. Starosta po raz kolejny zwrócił się do WSA w Lublinie o wypożyczenie akt sprawy (projektu budowlanego będącego załącznikiem do decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę) w celu umożliwienia dalszego prowadzenia wznowionego postępowania. Wypożyczone akta wpłynęły do Starosty w dniu [...] sierpnia 2019 r. Ponieważ przekazane akta dotyczyły decyzji L. WINB w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowania części obiektu budowlanego, tego samego dnia Starosta zwrócił akta do sądu i ponownie skierował prośbę o wypożyczenie projektu budowlanego będącego załącznikiem do decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Realizacja tej prośby okazała się niemożliwa, WSA w Lublinie poinformował Starostę, że akta administracyjne zostały przedstawione NSA wraz ze skargą kasacyjną (pismo z sądu wpłynęło do Starosty [...] sierpnia 2019 r.). W dniu [...] kwietnia 2020 r. pełnomocnik skarżącego wniósł ponaglenie na bezczynność Starosty we wznowionym postępowaniu. Ponaglenie, wraz z pismem przewodnim Starosty zostało przekazane do Wojewody w dniu [...] kwietnia 2020 r. W dniu [...] kwietnia 2020 r. do Starosty wpłynęła skarga na bezczynność organu, która została przekazana do Sądu w dniu [...] kwietnia 2020 r. (sprawa zarejestrowana pod sygn. II SAB/Lu 46/20, wyrok w tej sprawie został wydany 30 września 2020 r.). Po rozpoznaniu ponaglenia, postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. Wojewoda nie stwierdził bezczynności Starosty. W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że jego wątpliwości nie budzi konieczność dysponowania przez Starostę dokumentacją projektową. Tym niemniej jednak, skoro akta sprawy wraz z dokumentacją projektową zostały przekazane do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Starosta powinien podjąć kroki w celu wypożyczenia akt z NSA. W ocenie Wojewody charakter i tryb postępowania Starosty wykazuje cechy przewlekłości, jednak istotne jest to, że rozstrzygnięcie sprawy przypadło na okres ogłoszenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii. W tym okresie obowiązują regulacje szczególne, które wyłączają bieg terminów procesowych, w tym terminów załatwiania spraw oraz wyłączają możliwość stosowania środków prawnych dotyczących przewlekłości. Akta sprawy, po rozpatrzeniu ponaglenia, zostały zwrócone do Starosty w dniu [...] maja 2020 r., następnego dnia Starosta zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wypożyczenie akt wraz z projektem budowlanym. Jak wynika z odpowiedzi organu na skargę, akta zostały przekazane w dniu [...] maja 2020 r., następnego dnia zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. [...] czerwca 2020 r. do Starosty wpłynęło kolejne ponaglenie skarżącego, tym razem dotyczące przewlekłego prowadzenia postępowania (ponaglenie przekazano do Wojewody 4 czerwca). W czerwcu 2020 r. pomiędzy organem i skarżącym była prowadzona korespondencja, szeroko opisana w odpowiedzi na skargę, dotycząca m.in. udostępnienia akt sprawy. Otwarte zostały również nowe wątki szeroko rozumianej sprawy spornej inwestycji – skarżący wniósł odwołanie od decyzji Starosty z [...] marca 2018 r. w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę (pismo z [...] czerwca 2020 r.), ponadto skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania w tej sprawie. Z kolei w sprawie decyzji ostatecznej w przedmiocie pozwolenia na budowę, skarżący złożył kolejny wniosek o wznowienie postepowania (pismo z [...] czerwca 2020 r.), tym razem w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. W dniu [...] lipca 2020 r. Starosta wydał decyzję, w której odmówił skarżącemu uchylenia ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę z [...] lipca 2017 r. Biorąc pod uwagę przedstawiony tok czynności podejmowanych w sprawie przez Starostę, w okresie od daty złożenia wniosku o wznowienie postępowania (październik 2017 r.) do [...] sierpnia 2019 r. (kiedy to wpłynęła informacja z WSA w Lublinie, że akta administracyjne zostały przedstawione NSA wraz ze skargą kasacyjną), nie można skutecznie postawić Staroście zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. W tym okresie nie wystąpiły żadne przerwy w podejmowaniu czynności procesowych, które można byłoby uznać za zwłokę obciążającą organ. Zarzuty pełnomocnika w odniesieniu do tego okresu prowadzenia wznowionego postępowania są bezzasadne. Pełnomocnik skarżącego nie ma racji wywodząc, że organ nie podejmował we właściwym czasie kroków w celu uzyskania akt administracyjnych przekazanych do sądu lub nie zabezpieczył sobie dostępu do tych akt poprzez wykonanie ich kopii. Nie jest prawdą stwierdzenie, że Starosta zwrócił się o wypożyczenie akt dopiero po wniesieniu przez skarżącego ponaglenia. Z przedstawionego przebiegu czynności wynika, że Starosta czynił to kilkukrotnie, począwszy od lutego 2018 r., kiedy została uchylona pierwsza decyzja Starosty wydana we wznowionym postępowaniu (pismo Starosty do PINB w B. z [...] lutego 2019 r., k. 32 akt adm.). Świadczy to o tym, że organ podejmował działania w celu uzyskania akt. Stąd chybione są argumenty pełnomocnika o celowym przedłużaniu postępowania, a nawet "nieporadności" organu. Również problemy, jakie pojawiły się w lipcu i sierpniu 2019 r. nie obciążają Starosty. Starosta prawidłowo zwrócił się do WSA w Lublinie o wypożyczenie akt zawierających projekt budowlany (pismo z [...] lipca 2019 r., k. 69). Nie można racjonalnie obarczać winą organ za sytuację, w której na skutek powstania licznych wątków szeroko rozumianej sprawy spornej inwestycji budowlanej, przed sądami administracyjnymi prowadzone było jednocześnie kilka spraw. Sąd przesłał akta dotyczące skargi na decyzję L. WINB z w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowania części obiektu budowlanego (vide: pismo Starosty skierowane do Sądu, z [...] sierpnia 2019 r., k. 71). Nie sposób zatem zgodzić się z argumentacją pełnomocnika, że to Starosta popełnił błąd przy zwracaniu się do sądu o wypożyczenie akt. Starosta popełnił błąd na dalszym etapie postępowania, zwlekając z wystąpieniem do NSA o udostępnienie akt, o czym będzie mowa w dalszych wywodach uzasadnienia. W szczególnych okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie sposób zgodzić się z argumentami pełnomocnika skarżącego, że Starosta mógł wcześniej wykonać niezbędne kopie akt. Trzeba mieć na uwadze fakt, że szeroko rozumiana sprawa spornej inwestycji budowlanej, w tym w aspekcie pozwolenia na budowę, na skutek składanych przez skarżącego wniosków, została rozbita na wiele wątków, w których były wydawane rozstrzygnięcia, nie tylko przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, ale również nadzoru budowlanego, które to akty następnie były zaskarżane do sądu administracyjnego. Każda taka sytuacja oznaczała konieczność przesyłania akt sprawy do innych organów lub do sądu. W efekcie, gdyby kierować się argumentacją pełnomocnika skarżącego, Starosta powinien za każdym razem wykonywać kopie akt, z uwagi na potencjalną konieczność ich przekazania do organu wyższego stopnia lub sądu. Jest to założenie nieracjonalne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Wbrew argumentom pełnomocnika skarżącego, o przewlekłości postępowania nie świadczy fakt uchylania przez Wojewodę decyzji Starosty wydawanych w toku wznowionego postępowania. Wydawanie decyzji, które okazały się wadliwe, w wyniku rozpoznania środków zaskarżenia (odwołania w toku instancji lub skargi do sądu administracyjnego) co do zasady nie może być traktowane jako przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania. Wyjątkiem byłaby sytuacja, gdyby organ powielał te same błędy, ignorując wskazania i oceny prawne zawarte w rozstrzygnięcia organu wyższej instancji lub sądu administracyjnego, w konsekwencji powielał błędne rozstrzygnięcia, prowadzącym tym samym do nieuzasadnionego przedłużania postępowania. Trzeba jednak pamiętać, że w sprawie skargi na przewlekłość postępowania sąd administracyjny nie może dokonywać merytorycznej weryfikacji decyzji wydawanych w postępowaniu, którego dotyczą zarzuty przewlekłości. W związku z tym, tylko w takim zakresie, w jakim jest to konieczne do oceny zarzutów przewlekłego prowadzenia postępowania, Sąd stwierdza, że pomimo uchylenia przez Wojewodę dwóch decyzji Starosty wydanych we wznowionym postępowaniu, nie można mówić o powielaniu tych samych błędów przez Starostę, co mogłoby świadczyć o przewlekle prowadzonym postępowaniu. Z uzasadnienia decyzji Wojewody z [...] stycznia 2018 r. wynika, że o uchyleniu decyzji z [...] października 2017 r. zadecydowały błędy Starosty dotyczące oceny przesłanek uznania skarżącego za stronę postępowania nadzwyczajnego. Z kolei w decyzji z [...] maja 2019 r. Wojewoda wytknął Staroście błędy dotyczące oceny projektu budowlanego (niewyjaśnienie kwestii związanych z ustaleniem powierzchni użytkowej). Jedynym w pewnym sensie powielonym błędem, był brak zawiadomienia strony w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o zebraniu materiału dowodowego i prawie do wypowiedzenia się na temat tego materiału. Nie sposób jednak uznać, że ten błąd miał wpływ na czas trwania postępowania. Jak już wskazano wyżej, błędów Starosty można dopatrzyć się w zachowaniu organu w okresie po uzyskaniu informacji z WSA w Lublinie, że akta administracyjne zostały przekazane do NSA (pismo z Sądu wpłynęło do organu w dniu [...] sierpnia 2020 r., k. 72). Zasadny jest argument Starosty, że bez posiadania akt administracyjnych nie mógł wydać decyzji we wznowionym postępowaniu, problem w tym jednak, że Starosta miał możliwość uzyskania takich akt, z której to możliwości nie skorzystał. Możliwość tą wskazał Wojewoda w postanowieniu z [...] kwietnia 2020 r., wydanym na skutek rozpatrzenia ponaglenia skarżącego na bezczynność (ponaglenie na przewlekłość zostało wniesione dopiero w czerwcu 2020 r.). Kierując się tą wskazówką, Starosta niezwłocznie podjął starania, zakończone uzyskaniem akt. Dowodzi to, że już w sierpniu 2019 r. istniała możliwość zwrócenia się do NSA o wypożyczenie akt (po uzyskaniu informacji z WSA w Lublinie). Fakt, że Starosta uczynił to dopiero [...] maja 2020 r., po wyraźnym wskazaniu Wojewody, przesądza o tym, że od końca sierpnia 2019 r. nastąpiła nieusprawiedliwiona zwłoka w podejmowaniu czynności procesowych przez Starostę. Istniała możliwość wcześniejszego uzyskania akt niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego we wznowionym postępowaniu. Taka konstatacja świadczy o stanie przewlekłego prowadzenia postępowania w okresie od końca sierpnia 2020 r. Choć Starosta zwrócił się o wypożyczenie akt w maju 2020 r. to ponosi odpowiedzialność za stan przewlekłego prowadzenia postępowania tylko do marca 2020 r. Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że w dniu 20 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej został ogłoszony stan epidemii (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r.; Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, ze zm.; dalej jako: ustawa Covid-19), w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych m. in. w: postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, postępowaniach administracyjnych - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Ponadto, zgodnie z ust. 10 i 11 przywołanego artykułu, w tym okresie: (1) nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie; (2) organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Ponadto, co kluczowe w sprawie, zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w ww. okresie nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Przytoczona regulacja szczególna obowiązywała do dnia 16 maja 2020 r., kiedy to art. 15zzs ustawy Covid-19 został uchylony (art. 46 pkt 20 i art. 76 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2; Dz. U. z 2020 r., poz. 875). Z powyższych przepisów wynika generalne wyłączenie możliwości sankcjonowania bezczynności i przewlekłości postępowania organów w ww. okresie. Powyższe rozważania, prowadzą do wniosku, że Starosta dopuścił się przewlekłego prowadzenia wznowionego postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z [...] lipca 2017 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę. Ta konstatacja uzasadnia punkt I sentencji wyroku. W ocenie Sądu przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało w rozpoznawanej sprawie charakteru rażącego. Jak wskazuje się w utrwalonym już orzecznictwie, orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, a zachodzi w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach w danej sprawie ma być też oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 listopada 2018 r., II SAB/Po 74/18). Starosta niewątpliwie popełnił błąd, nie wykorzystując dostępnej możliwości uzyskania akt administracyjnych sprawy poprzez wypożyczenie ich z Naczelnego Sądu Administracyjnego (po uzyskaniu w sierpniu 2019 r. wiedzy, że akta zostały tam przekazane). Ustawodawca rozróżnia jednak "zwykłą" przewlekłość postępowania, od takiej, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom pełnomocnika skarżącego opóźnienie, jakich dopuścił się organ nie miało postaci oczywistego lekceważenia interesów skarżącego, w działaniach organu Sąd nie dostrzega jawnego naruszenia zasady szybkości postepowania i lekceważenia obowiązku załatwienia sprawy w terminie określonym przepisami prawa. Organ popełnił błąd, ale wynikał one bardziej z niewłaściwej oceny sytuacji (możliwości wypożyczenia akt nie tylko z WSA w Lublinie, ale również z NSA), niż z dążenia do uchylenia się od merytorycznego załatwienia sprawy. Przeczy temu opisany wyżej ciąg czynności podejmowanych aż do sierpnia 2019 r., gdzie nie sposób dopatrzyć się w działaniach Starosty jakiejkolwiek nieuzasadnionej zwłoki, dążenia do opóźnienia wydania decyzji w sprawie. Podnoszenie argumentu, że postępowanie w sprawie trwa już 33 miesiące, co ma świadczyć o rażącym charakterze przewlekłości postępowania, jest ewidentnym nadużyciem argumentacji. Pełnomocnik skarżącego pomija fakt, że w tym czasie Starosta podejmował czynności procesowe, wydawał decyzje w terminach ustawowych, oczekiwał na wydanie rozstrzygnięć przez organ wyższego stopnia lub sąd administracyjny. Obiektywnie długi czas rozpatrywania sprawy po wznowieniu postępowania, jest w przeważającej mierze wynikiem korzystania przez strony postępowania (w tym przez skarżącego) z przysługujących im środków ochrony prawnej. Trudno racjonalnie obarczać Starostę winą za ten stan sprawy. Wyjątek dotyczy wspomnianego okresu od sierpnia 2019 r. do marca 2020 r., co skutkowało koniecznością uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Nawet jednak w tym okresie obiektywnie błędne zachowanie organu nie miało żadną miarą cech rażącego naruszenia prawa. Co do pozostałych okresów czasu trwania postępowania, zarzuty skargi są całkowicie niezasadne. W sytuacji, gdy we wznowionym postępowaniu została wydana decyzja (z [...] lipca 2020 r.), bezprzedmiotowe jest zobowiązywanie organu do tej czynności, dlatego Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z uwagi na brak znamion rażącego naruszenia prawa w zachowaniu organu, Sąd oddalił skargę w zakresie odnoszącym się do żądań wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania na rzecz skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej. W ocenie Sądu, sprzeczne z intencjami ustawodawcy, wyrażonymi w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. byłoby wymierzenie grzywny Staroście, który przez większość czasu prowadził postępowanie prawidłowo, sprawnie, dopiero w pewnym momencie popełnił błąd nie wykorzystując realnych możliwości uzyskania materiałów niezbędnych do wydania decyzji, ale po wytknięciu tego błędu przez organ wyższego stopnia, podjął sprawne działania i wydał decyzję. W ocenie Sądu nie ma żadnych racjonalnych powodów, aby piętnować błędy organu nie mające charakteru rażącego poprzez wymierzanie grzywny. W zaistniałych okolicznościach grzywna nie spełniłaby ani roli represyjnej ani prewencyjnej. Analogiczne argumenty odnoszą się do oceny żądania sumy pieniężnej na rzecz skarżącego. Suma pieniężna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. z jednej stromy ma stanowić swoistą rekompensatę (zadośćuczynienie) za długie oczekiwanie na merytoryczne załatwienie sprawy, z drugiej jednak, stanowi dodatkową dolegliwość i środek napiętnowania organu, dlatego powinna być zasądzana w przypadkach, kiedy przewlekłość miała charakter rażący. Co więcej, pełnomocnik skarżącego, akcentując naruszenie szeregu dóbr prawnie chronionych skarżącego (prawa do równego traktowania w postępowaniu, prawa własności, a nawet godności), pomija w swej argumentacji fakt, że długi czas trwania postępowania wznowieniowego jest w dużej mierze efektem mnożenia wniosków przez samego skarżącego. Analizując przedstawiony wyżej przebieg postępowania, nie sposób nie dostrzec, że szeroko rozumiana sprawa spornej inwestycji, u podstaw której leży decyzja z [...] lipca 2017 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę, na skutek działań skarżącego, uzyskała cały szereg wątków dodatkowych, w których były prowadzone odrębne postępowania, nie tylko przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, ale również nadzoru budowlanego. Decyzje wydawane w tych sprawach były przedmiotem kontroli WSA w Lublinie na skutek skarg skarżącego lub inwestora (por. wyrok z 6 września 2018 r., II SA/Lu 260/18, kontrola wydanej we wznowionym postepowaniu ww. decyzji kasacyjnej Wojewody z [...] stycznia 2018 r., na skutek sprzeciwu inwestora; wyrok z 6 września 2018 r., II SA/Lu 299/18, wydane we wznowionym postępowaniu postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę; wyrok z 24 października 2019 r., II SA/Lu 262/19, decyzja odmawiająca zmiany, po wznowieniu postepowania, decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie części obiektu). W jednej z tych spraw (II SA/Lu 299/18) sądowoadministracyjna kontrola jest w toku, w związku ze skargą kasacyjną wniesioną przez skarżącego. Oceniając zarzuty naruszenia dóbr prawnie chronionych skarżącego nie sposób nie zauważyć, że jeszcze przed zakończeniem postępowania wznowionego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w czerwcu 2020 r. skarżący złożył kolejny wniosek o wznowienie tego samego postępowania w sprawie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, tym razem oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Oczywiście nikt nie zamyka skarżącemu drogi ochrony prawnej, jednak mnożąc wnioski procesowe i żądania weryfikacji różnych decyzji wydanych w związku z szeroko rozumianą sprawą spornej inwestycji, skarżący musi liczyć się z ryzykiem, że prawidłowe rozpatrzenie tych wniosków i żądań przez organ będzie wymagało czasu. Twierdzenia o naruszeniu godności skarżącego, o jego "stygmatyzowaniu" przez opieszale działający organ są wyrazem lekkiej przesady w argumentacji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zwrot kosztów objął wpis od skargi w kwocie [...]zł, wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w kwocie [...]zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa ([...] zł).