II GSK 2242/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 1244/20 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi D. R. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 28 sierpnia 2013 r. nr LXXX/1220/13 w przedmiocie przyjęcia planu zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 2 lipca 2021 r. odrzucił skargę D. R. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 28 sierpnia 2013 r. Nr LXXX/1220/13 w przedmiocie przyjęcia Planu zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego dla Gminy Miejskiej Kraków oraz gmin sąsiadujących, z którymi Gmina Miejska Kraków zawarła porozumienie w zakresie organizacji publicznego transportu zbiorowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, iż D. R. (dalej: skarżąca), złożyła do tamtejszego Sądu skargę na powyższą uchwałę z 28 sierpnia 2013 r. podając, że uchwalenie zaskarżonego aktu prawa miejscowego Rady Miasta Krakowa, dotyczącego m. in. budowy linii tramwajowej w bliskiej okolicy miejsca jej zamieszkania, doprowadziło do pogorszenia się jej możliwości sprawnego funkcjonowania w życiu codziennym. Wyjaśniła, że jest osobą niepełnosprawną (celem samodzielnego poruszania się korzysta z kul ortopedycznych), niezdolną do samodzielnej egzystencji, a wyznaczony w przyjętej uchwale przystanek tramwajowy zmusi ją do pokonywania codziennej trasy w łącznej odległości 940 metrów pieszo. Poza faktem dużej odległości, trasa do przystanku nie jest przystosowana dla osób niepełnosprawnych. Skarżąca zmuszona jest również do korzystania ze zniekształconych schodów. Interes prawny skarżącej do zaskarżenia powyższej uchwały wynika zatem ze zmian wprowadzonych tym aktem prawa miejscowego, który narusza normę prawa materialnego o randze konstytucyjnej, nakazującej pomoc osobom niepełnosprawnym w przysposobieniu do komunikacji społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę. Wskazując na treść przepisów art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a. podniósł, iż legitymacja skargowa w niniejszej sprawie została, jako wyjątek, uregulowana w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506), który w ust. 1 przewiduje, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jednak wyłącznie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie Sądu I instancji interes skarżącej nie ma charakteru interesu prawnego. Argument, że lokalizacja przystanku tramwajowego zmusi skarżącą do pokonywania trasy w łącznej odległości 940 metrów pieszo, zdaniem tego Sądu dotyczy sfery faktów czyli interesu faktycznego, lecz w żadnej mierze interesu prawnego, legitymującego do wniesienia skargi. Sąd ten wskazał, że art. 69 Konstytucji RP jest przepisem o charakterze programowym, formułuje zasadę polityki państwa w odniesieniu do osób niepełnosprawnych, nie jest jednak źródłem żadnego konkretnego prawa podmiotowego, które przysługiwałoby osobom niepełnosprawnym. Zarzutu naruszenia art. 69 nie można zatem uczynić wyłączną podstawą skargi do sądu administracyjnego. Powyższe postanowienie Skarżąca zaskarżyła w całości, wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych. Zaskarżonemu postanowieniu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono: 1. prawa materialnego poprze błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 69 Konstytucji RP, art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 9 Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych; 2. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 28 k.p.a. Skarżąca oświadczyła, iż zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Operując w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, które zgodnie z zasadą dyspozycyjności obowiązującą w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wyznaczają granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia należy stwierdzić, że nie uzasadniają one twierdzenia, iż rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie postanowienia Sądu I instancji, którym odrzucono skargę strony na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 28 sierpnia 2013 r. Nr LXXX/1220/13, a której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Źródła wnioskowania odnośnie do istnienia podstaw mających uzasadniać uchylenie kontrolowanego postanowienia – wbrew oczekiwaniom wyrażanym w skardze kasacyjnej – nie sposób jest bowiem upatrywać w twierdzeniu o naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów art. 69 Konstytucji RP, art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 9 Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej), czy też przepisów art. 50 § 1 i 2 oraz 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 28 k.p.a. (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Odnosząc się do zarzutów naruszenia wymienionych przepisów prawa, których komplementarnych charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie, trzeba na wstępie podkreślić, że przywołaną powyżej uchwałą Rady Miasta Krakowa przyjęto Plan zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego dla Gminy Miejskiej Kraków oraz gmin sąsiadujących, z którymi Gmina Miejska Kraków zawarła porozumienie w zakresie organizacji publicznego transportu zbiorowego, a podstawę jej podjęcia stanowił art. 9 ust. 1 lit. b) i art. 12 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym. Co przy tym istotne z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii, z wymienionych przepisów prawa – stanowiących podstawę podjęcia wymienionej uchwały oraz wyznaczających zarazem granice jej podjęcia – wynika, że w określonych nimi warunkach, między innymi, gmina, a ściślej rzecz ujmując jej organ stanowiący, opracowuje i przyjmuje w formie aktu prawa miejscowego (art. 9 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 3), plan zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego w przypadku planowanego organizowania przewozów o charakterze użyteczności publicznej, który – co trzeba podkreślić, jako plan transportowy – powinien w szczególności zawierać elementy, o których mowa w 1 art. 12 przywołanej ustawy, a ponadto uwzględniać przy jego tworzeniu i opracowywaniu elementy, o których stanowi ust. 2 art. 12 tej ustawy. Jakkolwiek przy tym, plan zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego, będący aktem prawa miejscowego, powinien uwzględniać w swojej treści, między innymi – jak wynika to z pkt 4 ust. 2 art. 12 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym – potrzeby osób niepełnosprawnych i osób o ograniczonej zdolności ruchowej, to jednak nie uzasadnia to twierdzenia, że jego podjęcie przywołaną uchwałą Rady Miasta Krakowa naruszało interes prawny strony skarżącej, a w konsekwencji, że posiadała ona legitymację do jego zaskarżenia w rozumieniu wynikającym z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Podzielając podejście Sądu I instancji do rozumienia przywołanego przepisu prawa, w tym zwłaszcza do rozumienia pojęć, którymi na jego gruncie operuje ustawodawca, a mianowicie pojęcia "interesu prawnego lub uprawnienia", a także pojęcia "naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia", jako kwalifikowanego warunku legitymacji skargowej, o której mowa w przywołanym przepisie ustawy o samorządzie gminnym (zob. s. 3 – 4 uzasadniania zaskarżonego postanowienia) – co powoduje, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. albowiem, o ile chodzi w nim o interes prawny, wyrażający się w bezpośrednim kształtowaniu sytuacji prawnej określonego podmiotu przez adresowaną do niego decyzję, o tyle w odniesieniu do art. 101 ust. 1 wymienionej ustawy samorządowej istotą rzeczy jest naruszenie istniejącego interesu prawnego (uprawnienia) w wyniku uchwały (zarządzenia) podjętej przez organ gminy – należy w szczególny sposób zaakcentować, że "interes prawny lub uprawnienie", o których mowa powyżej, muszą wynikać z przepisów prawa materialnego i rekonstruowanych z nich konkretnych norm prawnych, albowiem to one są źródłem uprawnień i interesów prawnych (zob. np. wyrok TK z dnia 16 września 2008 r. w sprawie SK 76/06), co oznacza, że kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem (zob. wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., sygn., akt II OSK 3087/19). Co więcej, wymaga – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – wykazania przez wnoszącego skargę istnienia tego rodzaju relacji, a mianowicie, wymaga wykazania istnienia wynikającego ze ściśle określonego przepisu prawa materialnego konkretnego interesu prawnego (w postaci konkretnego prawa podmiotowego o charakterze prywatnoprawnym, czy też publicznoprawnym), który miałby podlegać ochronie w związku z jego naruszeniem. Jeżeli więc interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej określonego podmiotu, a przy tym powinien być on osobisty (własny, indywidualny) oraz aktualny i realny – w tym rozumieniu, że w dacie wejścia w życie uchwały lub zarządzenia organu gminy interes ten w danej sytuacji faktycznej i prawnej obiektywnie oraz rzeczywiście istnieje, co oznacza, że nie może być on hipotetyczny, czy też przewidywany w przyszłości – to o jego naruszeniu można wnioskować na tej (tylko) podstawie, gdy naruszenie to cechuje się bezpośredniością, aktualnością i realnością, a więc gdy wraz z wejściem w życie jednego z wymienionych aktów organu gminy lub ich konkretnych postanowień powoduje rzeczywiste naruszenie istniejącego interesu stwarzając stan jego realnego zagrożenia, który musi również istnieć w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a nie tylko tworzyć zagrożenie wystąpienia tego naruszenia w przyszłości (zob. M. Matan, t. 8 do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, (red. B. Dolnicki), wyd. III, Lex 2021). Wobec powyższego, w tym wobec konsekwencji wynikających z przepisu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. – a jego naruszenia strona skarżąca nota bene nie zarzuca co powoduje, że oczekiwanego przez nią skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., albowiem nie stanowił on podstawy wydania zaskarżonego postanowienia – z którego wynika, że ocena odnośnie do istnienia legitymacji skargowej stanowi konsekwencję oceny odnośnie do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., a co za tym idzie uprzedniej w relacji do niej oceny odnośnie do istnienia tego interesu prawnego lub uprawnienia, nie ma podstaw, aby twierdzić, że Sąd I instancji odrzucił skargę strony z naruszeniem wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Prezentowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja – wobec jej ogólności, a mianowicie wobec braku jej osadzenia na gruncie konkretnych przepisów prawa materialnego, które w świetle przyjmowanego ich rozumienia miałyby dowodzić istnienia źródła rekonstrukcji konkretnego oraz przysługującego stronie skarżącej interesu prawnego (konkretnego prawa) i jego rzeczywistego naruszenia zaskarżonym aktem lub jego konkretnymi postanowieniami – nie podważa prawidłowości stanowiska Sądu I instancji odnośnie do braku wykazania, a w konsekwencji odnośnie do braku istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia, który miałby zostać naruszony uchwałą Rady Miasta Krakowa, którą przyjęto Plan zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego dla Gminy Miejskiej Kraków oraz gmin sąsiadujących, z którymi Gmina Miejska Kraków zawarła porozumienie w zakresie organizacji publicznego transportu zbiorowego. Abstrahując już nawet od tego, że wymieniona uchwała, jako – co trzeba podkreślić – plan transportowy w rozumieniu ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, nie tworzy wraz z jej podjęciem i wejściem w życie – bo siłą rzeczy nie może – stanu bezpośredniego naruszenia istniejących indywidualnych interesów prawnych lub uprawnień, trzeba w tym kontekście przede wszystkim podnieść, że wbrew stanowisku strony skarżącej, źródła rekonstrukcji mającego jej przysługiwać interesu prawego nie sposób jest upatrywać w art. 69 Konstytucji RP, czy też art. 9 Konwencji ONZ. Zwłaszcza, że w skardze kasacyjnej – wobec sygnalizowanych już powyżej deficytów argumentacji prezentowanej w jej uzasadnieniu – nie wykazano tezy przeciwnej. Jakkolwiek bowiem istotnie z art. 69 Konstytucji RP wynika, że osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobienia do pracy oraz komunikacji społecznej – co w tym przypadku oraz zakresie, a także w korespondencji do art. 9 ust. 1 przywołanej Konwencji, oznacza również tworzenie odpowiedniej infrastruktury, umożliwiającej osobom niepełnosprawnym przemieszczanie się i nawiązywanie kontaktów – to jednak nie można tracić z pola widzenia tego, że rekonstruowane na podstawie przywołanej regulacji prawnej nakazy mające służyć – co oczywiste – ochronie osób niepełnosprawnych przed sytuacjami społecznego wykluczenia oraz wyrównywaniu ich szans (co nie rodzi jednocześnie nakazu ich szczególnego uprzywilejowania), są adresowane do władz publicznych, a w odniesieniu do sposobu, formy i zakresu "udzielania pomocy" ich realizowanie następuje na podstawie ustawy. To zaś powoduje, że art. 69 Konstytucji RP ma charakter programowy, a więc innymi słowy, że formułuje zasadę polityki państwa. Nie przybiera więc tym samym formy prawa podmiotowego. Zwłaszcza, że również z konwencji językowej, którą na jego gruncie operuje ustrojodawca, ani też z redakcji tego przepisu prawa nie wynika, aby mowa w nim była o "prawie do [...]" (nie wynika to również art. 9 Konwencji ONZ). Przywołany przepis ustawy zasadniczej nie stanowi tym samym konstytucjonalizacji określonego poziomu świadczeń, ich postaci, konkretnego zakresu, czy też trybu uzyskiwania (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lipca 2015 r. w sprawie K 47/12; zob. również wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1108/10). Za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że z treści przywołanej regulacji konstytucyjnej nie sposób jest wywieźć normy prawnej, z której mogłoby wynikać określone i konkretne uprawnienie oraz skorelowany z nim i egzekwowalny obowiązek, a w konsekwencji roszczenie przysługującego jednostce (stronie skarżącej), a ze skargi kasacyjnej nie wynika również, aby – w opozycji do kwestionowanego tą skargą stanowiska Sądu I instancji – za uprawnione można i należało uznać twierdzenie przeciwne. Jeżeli tak, to w korespondencji do przedstawionych powyżej argumentów odnoszących się do rozumienia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – w świetle których zarzut jego naruszenia nie może być uznany za trafny – za nie mniej uzasadniony trzeba uznać wniosek, że w rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się określone tym przepisem prawa przesłanki skutecznego wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta Krakowa w sprawie przyjęcia Planu zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego dla Gminy Miejskiej Kraków oraz gmin sąsiadujących, z którymi Gmina Miejska Kraków zawarła porozumienie w zakresie organizacji publicznego transportu zbiorowego. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.