III SA/Kr 1244/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lipca 2021 r. sprawy ze skargi D. R-V. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 28 sierpnia 2013 r. Nr LXXX/1220/13 w przedmiocie przyjęcia Planu zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego dla Gminy Miejskiej Kraków oraz gmin sąsiadujących, z którymi Gmina Miejska Kraków zawarła porozumienie w zakresie organizacji publicznego transportu zbiorowego postanawia: odrzucić skargę D.R-V., zwana dalej skarżącą, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 28 sierpnia 2013 r. Nr LXXX/1220/13 w przedmiocie przyjęcia Planu zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego dla Gminy Miejskiej Kraków oraz gmin sąsiadujących, z którymi Gmina Miejska Kraków zawarła porozumienie w zakresie organizacji publicznego transportu zbiorowego. Skarżąca podała, że publiczny transport powinien być jednakowo dostępny dla wszystkich jego użytkowników, a przede wszystkim dla osób niepełnosprawnych. Brak lub niepełne dostosowanie komunikacji publicznej do potrzeb osób niepełnosprawnych stanowi dla nich barierę w swobodnym przemieszczaniu się. Z powyższego wynika, że zaskarżona uchwała łamie w sposób ewidentny prawa człowieka, gdyż nie chroni interesów osób niepełnosprawnych. Zarządzeniem z dnia 30 kwietnia 2021 r. wezwano pełnomocnika skarżącej do wykazania interesu prawnego skarżącej w niniejszej sprawie, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi (k. 235 akt sądowych). Ww. wezwanie doręczono pełnomocnikowi skarżącej w dniu 10 maja 2021 r. W piśmie z dnia 14 maja 2021 r. (data nadania) pełnomocnik skarżącej podał, że uchwalenie zaskarżonego aktu prawa miejscowego Rady Miasta Krakowa, dotyczącego m. in. budowy linii tramwajowej w bliskiej okolicy miejsca zamieszkania skarżącej, doprowadziło do pogorszenia możliwości sprawnego funkcjonowania w jej życiu codziennym. Wyjaśniono, że skarżąca jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, dotkniętą niepełnosprawnością znacznie utrudniająca jej codzienne poruszanie się – skarżąca celem samodzielnego poruszania się korzysta z kul ortopedycznych. Wyznaczony w przyjętej uchwale przystanek tramwajowy zmusi ją do pokonywania codziennej trasy w łącznej odległości 940 metrów pieszo, co stanowi znaczną uciążliwość dla osoby o ograniczonych zdolnościach poruszania się. Ponadto trasa ta, poza faktem dużej odległości, nie jest przystosowana do osób niepełnosprawnych. Na trasie występuje zjawisko osuwającej się ziemi, mogące powodować degradację objętych nim terenów i zniszczenie na ich obszarze infrastruktury sieci drogowej, kanalizacyjnej, linii telekomunikacyjnych, czy elektrycznych. Niewątpliwie zdrowie każdej osoby – zwłaszcza tej dotkniętej niepełnosprawnością – codziennie poruszającej się taką trasą jest zagrożone. Skarżąca zmuszona jest również do korzystania ze zniekształconych schodów. Jak wskazano, interes prawny skarżącej wynika ze zmian wprowadzonych uchwalonym aktem prawa miejscowego – bowiem narusza on normę prawa materialnego o randze konstytucyjnej, nakazującej pomoc osobom niepełnosprawnym w przysposobieniu do komunikacji społecznej. Skarżącej bezpośrednio i znacząco ograniczono możliwość codziennego poruszania się wyznaczając uciążliwe do pokonywania odległości w celu skorzystania z transportu publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "P.p.s.a.") uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z § 2 tego przepisu wynika z kolei, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał cytowany powyżej § 2, albowiem w przypadku zaskarżenia uchwały rady gminy obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając dopuszczalny na podstawie § 2 wyjątek od wyrażonej w art. 50 § 1 P.p.s.a. zasady ogólnej. Wyjątek ten został przewidziany w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506, zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym). Z ustępu 1 tego przepisu wyraźnie wynika, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996r., sygn. akt II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83). Przyjmuje się, że w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa skarżącym. Musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114; por. też wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Skarżący musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 84/08). Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., sygn. akt II SA 1933/95, ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170). Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 84/08). W rozpoznawanej sprawie skarżąca upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w tym, że wyznaczony w przyjętej uchwale przystanek tramwajowy zmusi ją do pokonywania codziennie trasy w łącznej odległości 940 metrów pieszo, co stanowi uciążliwość dla osoby o ograniczonych zdolnościach poruszania się. Powyższe, zdaniem skarżącej narusza normę prawa materialnego o randze konstytucyjnej - art. 69 Konstytucji RP, nakazującej pomoc osobom niepełnosprawnym w przysposobieniu do komunikacji społecznej. W ocenie Sądu interes skarżącej nie ma charakteru interesu prawnego, a należy go rozpatrywać jedynie w kategorii interesu faktycznego. Nadto, należy wyjaśnić, że art. 69 Konstytucji RP jest przepisem o charakterze programowym, formułuje zasadę polityki państwa w odniesieniu do osób niepełnosprawnych. Wynika z niego obowiązek podejmowania przez władze publiczne działań mających na celu udzielanie osobom niepełnosprawnym pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Obowiązkiem ustawodawcy jest stworzenie podstaw prawnych dla tego typu działań. Ww. art. 69 Konstytucji RP nie jest źródłem żadnego konkretnego prawa podmiotowego, które przysługiwałoby osobom niepełnosprawnym (zob. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia 6 września 2000 r., sygn. akt Ts 69/00, podobnie zob. LG II, t. II, s. 741; MS, t. I, s. 1568), choć nie ma wątpliwości, że to one właśnie są beneficjentami działań władz publicznych, o których mowa w tym przepisie. Zarzutu naruszenia art. 69 nie można uczynić wyłączną podstawą skargi konstytucyjnej, choć przepis ten może być wzorcem kontroli w postępowaniu wszczętym wnioskiem i pytaniem prawnym. Brak możliwości wywodzenia z art. 69 prawa podmiotowego rodzi wątpliwości co do tego, jak należy interpretować art. 81, z którego wynika, że praw określonych w art. 69 można dochodzić jedynie w granicach określonych w ustawie. Niewątpliwie art. 81 potwierdza brak możliwości formułowania roszczeń bezpośrednio na gruncie art. 69 (por. Tuleja Piotr (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II; opublikowano: LEX/el. 2021). Konstytucyjna zasada polityki państwa w odniesieniu do osób niepełnosprawnych, ani żadna inna norma – zasada nie może być źródłem interesu prawnego. Norma mająca charakter zasady prawnej nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej w sposób bezpośredni sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. Wywodzona z takiej normy - zasady kategoria interesu nie odpowiadałaby cechom interesu prawnego. Interes oparty na zasadzie dotyczącej polityki państwa w odniesieniu do osób niepełnosprawnych dawałby każdej osobie, potencjalnie zainteresowanej w przyszłości skorzystaniem z tej wolności, prawo do kwestionowania regulacji uchwał kształtujących rozwoju publicznego transportu zbiorowego. Żaden przepis zaskarżonej uchwały nie ingeruje w zasadę polityki państwa w odniesieniu do osób niepełnosprawnych. Uchwała ta nie zawiera ograniczeń podmiotowych w tym zakresie. W stanie faktycznym niniejszej sprawy możliwość korzystania z uprawnień przysługujących osobom niepełnosprawnym nie uległa jakiemukolwiek naruszeniu, czy ograniczeniu. Argument skarżącej, że przystanek tramwajowy zmusi ją do pokonywania codziennie trasy w łącznej odległości 940 metrów pieszo należy zakwalifikować jako twierdzenia dotyczące wyłącznie sfery faktów - interesu faktycznego, a w żadnej mierze jego interesu prawnego, legitymującego do wniesienia niniejszej skargi. Zdaniem Sądu skarżąca nie wykazała w jaki sposób doszło do naruszenia jej prawem chronionego interesu lub uprawnienia. Nie wykazała, że jej własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego interes został naruszony, ograniczając się do ogólnikowych twierdzeń. Wskazać należy, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie zawiera instytucji skargi powszechnej, przysługującej każdemu. Artykuł ten reguluje prawo do wniesienia skargi tylko wtedy, gdy ustawowo chroniony interes danej osoby zostaje naruszony podjętym przez organ gminy aktem z zakresu administracji publicznej. Istotnym jest przede wszystkim to, że to sama skarżąca musi wskazać na jakiekolwiek argumenty przemawiające za naruszeniem tych uprawnień, które są chronione ustawowo. Skoro skarżąca nie wykazała, by poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło naruszenie jej interesu prawnego lub uprawnienia, nie mogła skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z powodu braku legitymacji skargowej w niniejszej sprawie Sąd nie miał podstaw do dokonania merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwierałoby drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por. m.in. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, publ.: LEX nr 437511). Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).