VII SA/Wa 1125/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący: Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lipca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu [...]sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody [...] z dnia[...] maja 2021 r., [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2021 r., [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania [...][...] sp. z o.o. sp. k. w [...] od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...]lutego 2021 r. odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i instalacjami wewnętrznymi: wodociągową, kanalizacyjną, elektryczną, teletechniczną, centralnego ogrzewania oraz gazową na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] [...]w [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu [...]listopada 2019 r. do Prezydenta [...] wpłynął wniosek [...]sp. z o.o. sp. k. w [...]o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i instalacjami wewnętrznymi: wodociągową, kanalizacyjną, elektryczną, teletechniczną, centralnego ogrzewania oraz gazową na działce ew, nr [...]z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] Powyższy wniosek uzupełniono na wezwanie organu w dniu[...] grudnia 2019 r. Postanowieniem z dnia [...]stycznia 2020 r. Prezydent [...]nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej. W odpowiedzi na to postanowienie inwestor w dniu [...] lutego 2020 r. dokonał uzupełnień i udzielił wyjaśnień. Decyzją Nr [...]z [...]marca 2020 r., Prezydent [...]odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, uznając, iż inwestycja ta jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od tej decyzji złożyła spółka [...] sp. z o.o. sp. k. w [...]. Postanowieniem z dnia [...]lipca 2020 r. Wojewoda [...]zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w sprawie poprzez przedstawienie analizy nasłonecznienia dla budynku projektowanego i budynków sąsiednich, jednoznacznego określenia w projekcie liczby miejsc parkingowych, dostarczenia oryginałów lub poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii wskazanych decyzji, wykazanie zgodności projektu z przepisami Warunków technicznych w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w związku z lokalizacją inwestycji w odległości mniejszej niż[...] m od budynków na działkach nr [...] i [...] doprowadzenie do zgodności projektu budowlanego z § 12 ust. 1 pkt 1 Warunków technicznych w odniesieniu do granicy z działką nr [...]. Decyzją Nr [...] z dnia [...]listopada 2020 r., Wojewoda [...]uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] z dnia [...]lutego 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda przeprowadził szeroki wywód prawny dotyczący zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...], zatwierdzonego uchwałą Rady [...] Nr [...] z dnia [...]lutego 2010 r., stwierdzając, iż inwestycja ta jest zgodna z planem. Wojewoda wskazał również, że na etapie pozwolenia na budowę organ I instancji nie mógł obciążać inwestora obowiązkiem dokonania uzgodnienia z zarządcą drogi w trybie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że w toku uzupełniającego postępowania wyjaśniającego inwestor dokonał istotnych zmian projektu, w tym w zagospodarowaniu terenu. Zmniejszono rozmiary budynku, aby zapewnić wymaganą prawem odległość 4 m od granicy z działką nr [...]oraz [...]m od budynków na działkach nr [...] i [...]. Dokonana przez inwestora korekta projektu uniemożliwiła organowi odwoławczemu wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Organ wydał więc decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., polecając organowi I instancji sprawdzenie czy projekt spełnia warunki zawarte w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, co wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji powinien uwzględnić wskazania dotyczące interpretacji ustaleń planu miejscowego oraz kwestii uzgodnienia projektu z zarządcą drogi. Prezydent [...] po ponownej analizie sprawy, decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Organ wskazał, że w toku prowadzonego postępowania dokonano ponownej analizy złożonej dokumentacji i stwierdzono naruszenia w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organ - postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. - wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości poprzez doprowadzenie projektowanej inwestycji do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady m[...]dnia [...] lutego 2010 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2010 r., nr [...], poz. [...]), w tym w szczególności w zakresie przeznaczenia podstawowego ustalonego dla terenu inwestycji ([...] - tereny zabudowy usługowo-mieszkaniowej), zgodnie z § 22 ust. 1 i 2 planu miejscowego. Należy zaprojektować budynek usługowy lub budynek mieszkalny z częścią usługową, zapewniając odpowiednią liczbę miejsc postojowych wraz z określeniem sposobu ich dostępności dla użytkowników. W ocenie organu I instancji, pomimo wezwania, inwestor nie usunął wszystkich nieprawidłowości w dokumentacji projektowej, gdyż przedłożony projekt budowlany jest nadal niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...] w zakresie przeznaczenia podstawowego ustalonego dla terenu inwestycji ([...] - tereny zabudowy usługowo-mieszkaniowej), zgodnie z § 22 ust. 1 i 2 planu miejscowego. Przepis § 22 ust. 2 planu stanowi, iż "ustala się zabudowę usługowo-handlową oraz wbudowaną w parterze budynków mieszkalnych", co jednoznacznie wskazuje że dla terenu [...] możliwa jest alternatywnie realizacja zabudowy usługowo-handlowej wolnostojącej oraz zabudowy mieszkaniowej z obligatoryjnie wbudowaną w parterze funkcją usługowo-handlową. Dla terenu tego nie jest możliwa realizacja zabudowy o charakterze mieszkaniowym bez wbudowanych w parterze usług. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła spółka [...] sp. z o.o. sp. k. w [...] Zaskarżoną decyzją z dnia[...] maja 2021 r. Wojewoda [...] uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż po przeanalizowaniu materiału dowodowego, ponownie nie podziela argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...]marca 2020 r. dotyczącej braku zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w zakresie przeznaczenia terenu, co wyraźnie zostało wskazane w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]listopada 2020 r., a co Prezydent [...] zupełnie zignorował. Kwestia interpretacji przedmiotowego planu była już przedmiotem analizy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w[...] (prawomocny wyrok z dnia 20 lutego 2020 r., VII SA/Wa 2125/19) oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (decyzja z[...] sierpnia 2018 r.). Rozstrzygnięcia te zapadły w sprawie dotyczącej tej samej inwestycji, lecz wszczętej poprzednim wnioskiem inwestora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia [...]lutego 2020 r., VII SA/Wa [...] wskazał, że skoro przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla osiedla [...] w sposób jednoznaczny nie zabraniają na tym terenie zabudowy mieszkaniowej bez części usługowej, tego rodzaju zabudowa jest dopuszczalna. Za takim poglądem przemawia również fakt, iż według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zabudowa usługowo - mieszkaniowa stanowi przeznaczenie podstawowe osiedla [...] tj. przeznaczenie przeważające na danym terenie, a nie przeznaczenie wyłączne, uniemożliwiające innego rodzaju zabudowę. Wojewoda podzielił powyższe stanowisko oraz ponownie podkreślił, że z przepisów uchwały, w tym z treści § 22, zawierającego ustalenia szczegółowe dla terenów [...] i [...] nie wynika brak możliwości realizacji przedmiotowego budynku. Zgodnie z treścią § 22 ust. 1 planu miejscowego, dla terenu [...] w granicach którego zaplanowano przedmiotową inwestycję, ustala się jako przeznaczenie podstawowe zabudowę usługowo-mieszkaniową. Żaden jednak z przepisów planu, w tym również § 5, stanowiący słowniczek pojęć użytych w uchwale, nie zawiera wyjaśnienia terminu "zabudowa usługowo- mieszkaniowa". Nie można go jednoznacznie zdefiniować również w oparciu o szeroko rozumiane przepisy prawa budowlanego. Wobec braku wyrażonego wprost zakazu na gruncie planu realizacji samoistnej zabudowy mieszkaniowej dla terenów [...]i [...] przy jednoczesnym niesprecyzowaniu przez uchwałodawcę sposobu realizacji funkcji mieszkaniowej, sporną kwestię należy rozstrzygnąć na korzyść inwestora. Nie sposób bowiem znaleźć uzasadnienia, dlaczego pojęcie zabudowy usługowo-mieszkaniowej mogłoby obejmować funkcję usługową (samoistną) oraz mieszaną, a już nie funkcję mieszkaniową (samoistną). Z uwagi na powyższe, Wojewoda stwierdził, iż decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2021 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie ma uzasadnionych podstaw, została wydana bez uwzględnienia treści decyzji Wojewody [...] oraz wyroku sądu zapadłego w tej sprawie, wobec czego podlega uchyleniu. Wojewoda podkreślił, iż organ I instancji zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie według wytycznych określonych w tej decyzji, jak i poprzedniej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r., tym bardziej, iż swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] lutego 2020 r., VII SA/Wa 2125/19. W ocenie Wojewody [...], dla prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Niewyjaśnienie przez organ I instancji przedmiotowych kwestii stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Natomiast przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji byłoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Sprzeciw od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka [...] sp. z o.o. sp. k. w [...], zaskarżając ją w całości i zarzucając organowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja Prezydenta [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Spółka wniosła o uchylenie decyzji objętej sprzeciwem oraz o zasądzenie od organu na rzecz spółki kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu sprzeciwu spółka wskazała, że w dniu[...] marca 2018 r. złożyła do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Urzędu [...]wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego posadowionego na działce ew. nr [...] z obrębu [...][...] przy ul. [...] w [...]. W trakcie postępowania administracyjnego organ postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. wezwał skarżącego do usunięcia dostrzeżonych nieprawidłowości projektu budowlanego. Następnie organ, postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r., wezwał inwestora do doprowadzenia projektowanej inwestycji do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] między innymi w zakresie przeznaczenia podstawowego ustalonego dla terenu inwestycji ([...]- terenu zabudowy usługowo- mieszkaniowej), zgodnie z § 22 ust. 1 i 2 planu miejscowego. Organ uznał, że na przedmiotowej działce może jedynie powstać albo budynek wyłącznie o charakterze usługowym lub budynek mieszkalno-usługowy. Organ wykluczył możliwość wybudowania na wskazanym terenie budynku wyłącznie o funkcji mieszkaniowej. W związku z tym, spółka zmieniła projekt budynku na taki, który zawierał jedno pomieszczenie o charakterze usługowym, które zostało zlokalizowane na parterze budynku. Następnie, w dniu[...] kwietnia 2019 r. została wydana decyzja Prezydenta [...] odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Organ zwrócił między innymi uwagę, że planowany budynek jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania ponieważ musi on mieć funkcję usługową na całej powierzchni parteru, a nie jedynie w jego części. Wojewoda - decyzją z dnia [...]sierpnia 2019 r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2019 r. Już w decyzji z dnia [...] sierpnia 2019 r. organ odwoławczy wskazał, że nie może podzielić zapatrywania organu I instancji co do wykładni § 22 miejscowego planu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że plan zagospodarowania dla obszaru[...] nie precyzuje, ile lokali usługowych ma być w budynku oraz że muszą one zajmować cały parter budynku. Od wskazanej decyzji Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł uczestnik postępowania A.S.Wyrokiem z dnia 20 lutego 2020 r., VII SA/Wa 2125/19 Sąd oddalił skargę na decyzję Wojewody [...]. Sąd na stronie 9 uzasadnienia wyroku stwierdził, że należy przyjąć, że skoro przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla osiedla [...] w sposób jednoznaczny nie zabraniają na tym terenie zabudowy mieszkaniowej bez części usługowej, tego rodzaju zabudowa jest dopuszczalna. Za takim poglądem przemawia również fakt. iż według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zabudowa usługowo — mieszkaniowa stanowi przeznaczenia podstawowe osiedla [...] tj. przeznaczenie przeważające na danym terenie, a nie przeznaczenie wyłączne, uniemożliwiające innego rodzaju zabudowę. Także istotne jest stwierdzenie zawarte na 11 stronie uzasadnienia wyroku, w którym Sąd wyjaśnił, że dogłębna analiza przedmiotowego problemu może prowadzić do dalej idącego wniosku, iż na terenie inwestycji, oznaczonej przez plan miejscowy jako tereny zabudowy usługowo - mieszkaniowej, nie jest wykluczona również zabudowa składająca się z budynków mieszkalnych bez części usługowej. W związku z tym, że organ odwoławczy podzielił stanowisko spółki co do podstawowych funkcji budynku, który może być posadowiony na działce nr [...] spółka złożyła w dniu [...]listopada 2019 r. kolejny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego posadowionego na tej działce. Projektowany budynek ma wyłącznie pełnić funkcję mieszkaniową. W dalszej części uzasadnienia skarżąca spółka opisała przebieg postępowania w tej sprawie, wskazując, iż na skutek jej odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...]lutego 2021 r. Wojewoda [...]uchylił w całości wskazaną decyzję Prezydenta [...] i przekazał na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji stwierdził jedno uchybienie przez organ I instancji przepisom prawa, które dotyczyło wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko, które wyraził już we wcześniejszej decyzji z dnia [...] listopada 2020 r. Na stronie 6 zaskarżonej decyzji stwierdził jedynie, że w przedmiotowej sprawie wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie oraz niewyjaśnienie przez organ I instancji przedmiotowych kwestii stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Wojewoda w zaskarżonej decyzji nie zawarł żadnych wytycznych co do okoliczności, które organ I instancji powinien wziąć pod uwagę, ponownie rozpoznając sprawę. Takie wytyczne znalazły się jedynie we wcześniejszej decyzji Wojewody [...] z dnia [...]listopada 2020 r., lecz Wojewoda pominął w zupełności fakt, że w decyzji Prezydenta [...]z dnia [...] lutego 2021 r. zostało wielokrotnie podkreślone, że organ, wydając wskazaną decyzję, ponownie przeanalizował całość materiału zebranego w sprawie, a więc organ I instancji nie dopatrzył się jakichkolwiek innych braków w dokumentacji budowlanej przedłożonej przez spółkę niż kwestia jej rzekomej niezgodności z planem miejscowym. Zdaniem spółki, Wojewoda [...] w ogóle nie wskazał dlaczego nie mógł zastosować w sprawie art. 136 § 1 k.p.a., a także na czym miały polegać naruszenia przepisów art. 7, 77 i 107 k.p.a. Wywody organu w tym zakresie są bardzo lakoniczne i w ogóle nie odnoszą się do meritum sprawy. Skupiają się one jedynie na przywoływaniu orzeczeń sądów administracyjnych bez ich odniesienia do przedmiotu sprawy. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...]wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...]czerwca 2021 r. spółka [...] uzupełniła uzasadnienie sprzeciwu, odnosząc się szczegółowo do zacytowanych w decyzji Wojewody orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej w skrócie p.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Jak z powyższego wynika, cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga więc, jak w przypadku skarg, w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do odstąpienia od zasady ogólnej ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się jednak, iż w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (wyroki NSA: z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19, z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19, z 19 lutego 2021 r., II OSK 286/21, z 23 marca 2021 r., II OSK 512/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać należy, że z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (por. wyroki NSA z: 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19, 3 grudnia 2019 r., II OSK 3552/19, 8 stycznia 2020 r., II OSK 3880/19, 12 marca 2020 r., II OSK 570/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z unormowania tego wynika, że organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch wskazanych wyżej przesłanek. Przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują zaś do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wprawdzie bowiem postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji może być uzupełniony, niemniej organ odwoławczy może to uczynić jedynie w niezbędnym zakresie wyznaczonym treścią art. 136 k.p.a. Ponadto, na treść i zakres decyzji kasacyjnej ma wpływ także art. 138 § 2a k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Rozpoznając sprzeciw wniesiony w tej sprawie, Sąd uznał, że jest on zasadny. Należy bowiem podzielić stanowisko skarżącej spółki, że Wojewoda wadliwie zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż wydając decyzję kasacyjną, nie wykazał, aby postępowanie wyjaśniające organu I instancji było wadliwe w stopniu uzasadniającym jego powtórzenie, tj. wymagało znacznego uzupełnienia. Należy zauważyć, że sprawa ta była już poprzednio rozpatrywana przez Wojewodę w postępowaniu wszczętym odwołaniem spółki od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2020 r. Postanowieniem z dnia [...]lipca 2020 r. organ odwoławczy zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie. W poprzedniej decyzji kasacyjnej wydanej w tej sprawie z dnia [...] listopada 2020 r. Wojewoda wskazał, iż analizując ponownie dokumentację projektową, stwierdził, że inwestor, po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, dokonał istotnych zmian całego projektu, w tym zagospodarowania terenu. Korekta projektu, mimo, iż doprowadziła do zgodności przyjętych rozwiązań z przepisami techniczno-budowalnymi w zakresie odległości, uniemożliwia dalsze prowadzenie postępowania przez organ odwoławczy. Zatem wskazano, iż organ I instancji powinien w sposób kompleksowy sprawdzić spełnienie przez inwestora warunków zawartych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Prezydent [...] jak wskazano w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2021 r., dokonał ponownej analizy złożonej przez inwestora dokumentacji i postanowieniem z dnia [...]stycznia 2021 r. wezwał inwestora - na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego - do usunięcia nieprawidłowości wniosku poprzez doprowadzenie inwestycji do zgodności z ustaleniami planu miejscowego. Wynika z tego, że organ I instancji nie dopatrzył się żadnych innych nieprawidłowości we wniosku i załączonym projekcie budowlanym. Powodem powtórnego uchylenia przez Wojewodę decyzji organu I instancji była odmienna interpretacja prawa materialnego, dotycząca zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...], zatwierdzonego uchwałą Rady [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. W kwestii zgodności z planem miejscowym przedmiotowego projektu budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w którym nie przewidziano lokali usługowych w parterze, Wojewoda [...]stanął na stanowisku, iż z przepisów uchwały, w tym z treści § 22, zawierającego ustalenia szczegółowe dla terenów [...] i [...], nie wynika brak możliwości realizacji takiego budynku. Wojewoda wskazał w końcowej części uzasadnienia decyzji, iż organ I instancji zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie według wytycznych określonych w niniejszej decyzji Wojewody [...], jak i poprzedniej decyzji Wojewody z dnia [...]listopada 2020 r. tym bardziej, iż swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2020 r., VII SA/Wa 2125/19. Przy czym wytyczne te, to głównie wytyczne dotyczące interpretacji zapisów planu miejscowego, a więc prawa materialnego. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Wojewoda uznał, że w związku z tym w tej sprawie wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, gdyż niewyjaśnienie przez organ I instancji przedmiotowych kwestii stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy, skupiając się na kwestii materialnoprawnej dotyczącej zgodności inwestycji z planem w zakresie przeznaczenia terenu, nie wskazał konkretnie na czym polegało naruszenie przez organ I instancji wskazanych przepisów. Wojewoda nie wskazał, w jakim zakresie postępowanie wyjaśniające w tej sprawie powinno zostać przeprowadzone i dlaczego nie jest możliwe przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. Dodać należy, iż organ I instancji nie stwierdził innych niż niezgodność z planem nieprawidłowości we wniosku i załączonym projekcie budowlanym, a inwestor był już wielokrotnie w tej sprawie wzywany do poprawienia lub uzupełnienia wniosku. W okolicznościach tej sprawy nie można zatem uznać, aby organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Zasadą postępowania administracyjnego jest, iż organ II instancji ponownie merytorycznie rozpatruje sprawę w celu jej definitywnego zakończenia. W związku z tym wyjątek od tej zasady przewidziany w art. 138 § 2 k.p.a. powinien być stosowany w sytuacjach, w których nieprzeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przy czym organ odwoławczy powinien wyraźnie wskazać, w jakim zakresie postępowanie wyjaśniające wymaga ponownego przeprowadzenia. W tej sprawie w zaskarżonej decyzji Wojewoda skupił się na wykładni prawa materialnego i nie wyjaśnił powodów zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Jeżeli organ odwoławczy uznaje, że prawo materialne zostało przez organ I instancji naruszone, to powinien wydać decyzję reformatoryjną, a nie kasacyjną. Kwestia merytoryczna dotycząca zgodności inwestycji z planem w zakresie przeznaczenia terenu była już dwukrotnie rozpatrywana przez organy obu instancji. Kwestia ta pozostaje poza zakresem orzekania Sądu w tej sprawie w związku z treścią art. 64e p.p.s.a. Rozbieżność stanowisk organów w tym zakresie nie stanowi podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, jeżeli przyjęta przez ten organ interpretacja prawa materialnego nie determinuje przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. W tej sprawie organ odwoławczy w żaden sposób nie wykazał, aby taka zależność wystąpiła. Uzasadnienie decyzji kasacyjnej nie wskazuje jakich czynności dowodowych nie przeprowadził organ I instancji, których nie przeprowadzono na wcześniejszych etapach postępowania, a których przeprowadzenie jest istotne dla rozstrzygnięcia i to w tak znacznym zakresie, że nie można tego dokonać w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy powinien dokonać merytorycznej oceny projektu budowlanego, a w razie uznania, że postępowanie wyjaśniające wymaga w tej sprawie uzupełnienia, przeprowadzić ewentualnie uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sprzeciw został rozpoznany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.