III FSK 3842/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Borszowski, Sędzia NSA Tomasz Zborzyński (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Marek Kraus, po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Rady Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 356/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia 14 stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną. Sygnatura akt 3842/21 U z a s a d n i e n i e Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę Prokuratora Rejonowego w K. i stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy M. w przedmiocie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty. Zasadniczą przesłankę rozstrzygnięcia stanowiło uznanie, że wybór określonej w art. 6j ust. 2 ustawy z dnia 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2017 r., poz. 1289, dalej: u.c.p.g.) metody ustalania tej opłaty (od gospodarstwa domowego), wyklucza możliwość dalszego jej różnicowania w oparciu o kryteria wymienione w art. 6j ust. 2a u.c.p.g., w szczególności ze względu na liczbę osób tworzących gospodarstwo domowe. Ponadto wadliwe jest uregulowanie w uchwale sposobu obliczania opłaty w przypadku, gdy nieruchomość jest zamieszkała tylko częściowo, skoro kwestia ta uregulowana jest w art. 6j ust. 4 u.c.p.g. W wywiedzionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej Rada Gminy M. na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: P.p.s.a.) zarzuciła naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 P.p.s.a., przez brak uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia w zakresie dotyczącym stwierdzenia niezgodności z prawem § 6 zaskarżonej uchwały, a w szczególności brak uznania, czy stwierdzenie niezgodności z prawem powtórzonej definicji ustawowej nieruchomości, która jest w części zamieszkała, a w części stanowi nieruchomość, w której nie zamieszkują mieszkańcy, skutkuje nieważnością uchwały, czy wystarczające jest jedynie stwierdzenie niezgodności z prawem części wskazanej regulacji; 2. art. 6j ust. 4 u.c.p.g., przez jego błędną wykładnię i uznanie, że stanowi on definicję ustawową nieruchomości, która jest w części zamieszkała, a w części stanowi nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy i stoi w sprzeczności z treścią § 6 uchwały, a także, że obie te regulacje stoją w sprzeczności ze sobą; 3. art. 6j ust. 1, ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g., przez ich błędną wykładnię i uznanie, że wykluczają one możliwość zróżnicowania wysokości pobieranych opłat z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi w sposób uzależniony od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość poprzez wprowadzenie jedynie kryteriów, czy jest to gospodarstwo jednoosobowe lub wieloosobowe, podczas gdy wskazane regulacje nie ograniczają kompetencji Rady Gminy w powyższym zakresie, a nadto powyższa regulacja jest słuszna z punktu widzenia społecznego; 4. art. 6j ust. 1 u.c.p.g., przez jego błędną wykładnię i uznanie, że nakłada on obowiązek naliczenia sztywnej opłaty jako wielokrotności liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, podczas gdy prawidłowa wykładnia treści rzeczonego przepisu w związku z art. 6j ust. 2a u.c.p.g. umożliwia zróżnicowanie opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi jedynie przy zastosowaniu kryterium gospodarstwa jednoosobowego lub wieloosobowego, co przejawia się w przesłance możliwości zróżnicowania stawki od liczby mieszkańców, a także, iż Rada Gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty. Prokurator Rejonowy w K. nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną ani nie odniósł się do jej zasadności w innej formie procesowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. rada gminy może ustalić stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, albo w zależności od liczby mieszkańców, ilości zużytej wody lub powierzchni lokalu mieszkalnego, albo od gospodarstwa domowego. W przypadku skorzystania z pierwszej możliwości rada gminy może także na podstawie art. 6j ust. 2a u.c.p.g. stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty; dodatkowych kryteriów różnicujących – na przykład kryterium liczby mieszkańców – nie można natomiast stosować w przypadku wybrania metody ustalania stawki opłaty "od gospodarstwa domowego". Reguła ta obecnie nie budzi już żadnej wątpliwości i jest jednolicie aprobowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, o czym mogą świadczyć wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19.02.2019 r. (II FSK 3267/18), z dnia 23.11.2020 r. (II FSK 1853/20), z dnia 3.02.2021 r. (III FSK 2149/21), czy z dnia 7.04.2021 r. (III FSK3305/21). W ostatnim z wymienionych judykatów Sąd wyartykułował tezę, że niedopuszczalne jest różnicowanie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego w zależności od liczby mieszkańców wchodzących w skład tego gospodarstwa, a określone w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. kryteria różnicowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (w tym liczba mieszkańców) nie mają zastosowania do stawek opłat określonych przy zastosowaniu metody "od gospodarstwa domowego". Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną w pełni podziela. Za nieuzasadnione należy więc uznać postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 6j ust. 1, ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. (zarzut trzeci i czwarty). Jeżeli Rada Gminy M. w § 1 uchwały z dnia 14.01.2019 r. zadecydowała o wyborze metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. (a więc "od gospodarstwa domowego"), nie mogła jednocześnie w § 2 tej uchwały stawkę tę zróżnicować w zależności od tego, czy gospodarstwo domowe jest jednoosobowe, czy też wieloosobowe. Wbrew zapatrywaniu wyrażonemu w skardze kasacyjnej przepisy u.c.p.g. ograniczają w tym zakresie kompetencje Rady Gminy, a dążenie do ustalenia stawek słusznych ze społecznego punktu widzenia, a więc zróżnicowanych w zależności od liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość i wytwarzających odpady komunalne, winno zostać zrealizowane poprzez przyjęcie metody ustalania stawek określonej w art. 6j ust. 1 u.c.p.g., gdyż wtedy – niezależnie od uzależnienia opłaty wprost od liczby mieszkańców, o czym stanowi art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. – dopuszczalne byłoby na mocy art. 6j ust. 2a u.c.p.g. dalsze różnicowanie przyjętych kryteriów. Z kolei zarzut sformułowany w punkcie czwartym skargi kasacyjnej pomija zasadniczą dla rozstrzygnięcia okoliczność, a mianowicie, że wybrano metodę ustalania stawki opłaty określoną w art. 6j ust. 2, a nie w art. 6j ust. 1 u.c.p.g. Gdyby wybrano metodę określoną w art. 6j ust. 1 u.c.p.g., na mocy art. 6j ust. 2a u.c.p.g. byłoby możliwe różnicowanie opłat w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Jakkolwiek w takim przypadku stawka opłaty nie mogłaby być określona z zastosowaniem metody "od gospodarstwa domowego", jednak zamierzony przez Radę rezultat w postaci zróżnicowania odnoszącego się do tego, czy nieruchomość zamieszkuje jedna osoba, czy też większa liczba osób, zostałby uzyskany. Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 6j ust. 4 u.c.p.g. Trafnie bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przepis ten wprost stanowi o sposobie określania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku, gdy na części nieruchomości zamieszkują mieszkańcy (art. 6c ust. 1 u.c.p.g.), a część nieruchomości jest niezamieszkała (art. 6c ust. 2 u.c.p.g.). Przepis art. 6j ust. 4 u.c.p.g. nie zawiera ponadto żadnej delegacji dla rady gminy, która upoważniałaby ją do samodzielnego uregulowania jakiegokolwiek aspektu konsekwencji zaistnienia sytuacji faktycznej opisanej w przepisie. Dlatego też niedopuszczalne było zamieszczenie przez Radę Gminy M. w § 6 uchwały regulacji odnoszącej się do tej właśnie kwestii. Nie ma przy tym znaczenia, że regulacja ta jest merytorycznie tożsama z regulacją ustawową, rzecz bowiem w tym, że została wydana bez podstawy prawnej (bez upoważnienia ustawowego) i już z tej przyczyny jest nieważna. Natomiast co się tyczy zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności, a nie niezgodności z prawem § 6 zaskarżonej uchwały, należy zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., a nie na podstawie przytoczonego w zarzucie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.; tego ostatniego przepisu ani zatem nie naruszył, ani nawet naruszyć nie mógł. Natomiast zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdzenie przez sąd administracyjny, że uchwała jako akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego wydana została z naruszeniem prawa, możliwe jest tylko wtedy, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności tej uchwały. Zarówno w zarzucie, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie wskazano przepisu szczególnego, który wyłączałby stwierdzenie nieważności takiej uchwały, jak zaskarżona. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), wyznaczonych przytoczonymi podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), oznacza to, że nie może w jakimkolwiek zakresie uzupełniać lub rekonstruować zarzutów, podniesionych w skardze kasacyjnej. Skoro zatem w badanej skardze kasacyjnej nie wskazano przepisu szczególnego, który wyłączałby stwierdzenie nieważności uchwały, przepisu takiego nie może także poszukiwać Naczelny Sąd Administracyjny. W konsekwencji oznacza to, że nie podważono skutecznie formuły rozstrzygnięcia zastosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, co czyni omawiany zarzut bezskutecznym procesowo, również w aspekcie domniemanego naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ponieważ żaden z zarzutów, podniesionych w skardze kasacyjnej, nie okazał się zasadny, skarga ta jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. Wobec zrzeczenia się rozprawy przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną i niezażądania przeprowadzenia rozprawy przez stronę przeciwną, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.