III OSK 3609/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 456/20 w sprawie ze skargi K. P. na postanowienie Rektora Uniwersytetu Warszawskiego z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o przyznanie stypendium specjalnego dla osób niepełnosprawnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 czerwca 2020 r. II SA/Wa 2836/19, oddalił skargę K. P. na postanowienie Rektora Uniwersytetu [...] z [...] grudnia 2019 r. nr [...], w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o przyznanie stypendium socjalnego dla osób niepełnosprawnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. P.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i art. 58 § 1 k.p.a., w zw. z § 10 ust. 1, § 28 ust. 4 oraz § 29 ust. 1 Zarządzenia nr [...] Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] września 2011 r. (dalej: "Zarządzenie U[...]") poprzez brak rozpatrzenia sprawy przez WSA w całości, polegające na ograniczeniu się tylko do przeanalizowania zasadności stanowiska organu w odniesieniu do października i listopada 2016 r. oraz całkowite pominięcie późniejszego okresu, podczas gdy wniosek skarżącej o przywrócenie terminu dotyczył przywrócenia terminu na złożenie wniosku o stypendium za cały rok akademicki 2016/2017; 2. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. poprzez brak uchylenia przez WSA postanowienia organu z [...] grudnia 2019 r. mimo, że istniały podstawy do stwierdzenia, że skarżąca uprawdopodobniła, że uchybienie terminu na złożenie wniosku o udzielenie stypendium nastąpiło bez jej winy; 3. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak uchylenia postanowienia z uwagi na przyjęcie przez WSA stanu faktycznego ustalonego przez organ, mimo że organ zebrał i rozpatrzył materiał materiału dowodowy w sposób niewyczerpujący i nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; 4. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia przez WSA z urzędu dowodu z dokumentów na okoliczność szczególnej sytuacji skarżącej w czasie upływu terminu na złożenie wniosku o stypendium. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Zrzekła się także rozprawy oraz wniosła o nienakładanie na nią, w przypadku oddalenia skargi, kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rektor Uniwersytetu [...] wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. W odniesieniu do okoliczności i przedmiotu tej sprawy zauważyć należy, że sporne może być to, jaki charakter ma czynność złożenia wniosku o przyznanie stypendium specjalnego dla osób niepełnosprawnych – procesowy, czy materialnoprawny. Od tego zależy, czy termin do złożenia takiego wniosku jest w ogóle przywracalny. "[I]nstytucja przywrócenia terminu przewidziana w art. 58 i 59 Kpa jest instytucją prawa procesowego. Na podstawie tych przepisów mogą być zatem przywracane terminy przewidziane przepisami należącymi do prawa procesowego a nie do prawa materialnego. Instytucja przywrócenia uchybionego terminu ma bowiem na celu usunięcie ujemnych następstw procesowych, wynikłych w następstwie uchybienia terminu procesowego. Rozróżnienie charakteru prawnego danego przepisu w tym także przepisu ustalającego termin nie jest w niektórych przypadkach rzeczą prostą. W każdym bądź razie o charakterze przepisu i terminu nie przesądza samo przez się okoliczność w jakiej ustawie przepis statuujący dany termin się znajduje. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji gdy ustawa taka oprócz przepisów prawa materialnego zawiera również przepisy proceduralne. Dla oznaczenia charakteru danego przepisu miarodajny jest zawsze przedmiot i treść tego przepisu prawnego. Należy zatem przyjąć, iż podobnie jak na gruncie prawa cywilnego (vide Władysław Siedlecki Postępowanie cywilne - zarys wykładu - PWN W-wa 1977 r. str. 24) również w prawie administracyjnym przepisami procesowymi będą przepisy o właściwości administracyjnego organu orzekającego i o postępowaniu przed takim organem w sprawach, przewidzianych Kodeksem postępowania administracyjnego. Natomiast przepisy dotyczące przesłanek, treści, powstania, zmian lub zgaśnięcia prawa czy roszczenia materialnego należą do przepisów materialnoprawnych" (zob. wyrok NSA w Katowicach z 24.11.1994 r. SA/Ka 1230/94, LEX nr 26528.). Z uwagi na okres, za jaki skarżąca kasacyjnie wnosiła o przyznanie stypendium specjalnego dla osób niepełnosprawnych (rok akademicki 2016/2017), zastosowanie w sprawie znajdzie ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. o szkolnictwie wyższym (dalej: u.s.w.). Zgodnie z art. 175 ust. 1 u.s.w., świadczenia, o których mowa w art. 173 ust. 1 pkt 1-2 i 8 (w tym m. in. stypendium specjalne dla osób niepełnosprawnych – pkt 2), są przyznawane na wniosek studenta przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej (lub rektora – art. 176 ust. 1). Wniosek studenta jest zatem elementem niezbędnym do powstania uprawnienia do stypendium, oprócz spełnienia innych wymogów jego uzyskania. Wniosek jest więc przesłanką powstania prawa, w rozumieniu wyżej cytowanego wyroku, a zatem czynność złożenia wniosku ma charakter materialnoprawny. Potwierdzają to też regulacje wewnątrzuczelniane (Regulamin ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów U[...]), których treść nie jest kwestionowana, a zgodnie z którymi wniosek o stypendium można było złożyć w każdym miesiącu, za wyjątkiem lipca, sierpnia i września, a w zależności od tego, w którym dniu miesiąca został taki wniosek złożony (przed czy po 10 dniu miesiąca), prawo do stypendium powstawało od miesiąca złożenia wniosku lub od miesiąca następnego, bez wyrównania za poprzednie miesiące. Wszystko to wskazuje, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że termin do złożenia wniosku o przyznanie stypendium specjalnego dla osób niepełnosprawnych miał charakter materialnoprawny i nie podlegał przywróceniu. W przypadku niezłożenia wniosku w pierwszym możliwym terminie (w październiku danego roku akademickiego), możliwe było jego złożenie w kolejnych miesiącach. Z tego punktu widzenia wyrok Sądu I instancji, mimo błędnego uzasadnienia, w istocie odpowiada prawu, gdyż skarga na odmowę przywrócenia terminu o charakterze materialnoprawnym powinna zostać oddalona. Już więc tylko na marginesie zauważyć należy, że nawet gdyby przyjąć inną koncepcję, co do charakteru terminu do złożenia wniosku o przyznanie stypendium (opierając się choćby na założeniu, że poza tym, że stanowi on przesłankę powstania prawa, to także wszczyna postępowanie prowadzone w oparciu o k.p.a., kończące się decyzją administracyjną), to zarzuty skargi kasacyjnej i tak nie posiadają usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem "Organ orzekający nie jest upoważniony do podejmowania czynności zmierzających do zebrania dowodów na okoliczności uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony. Z treści samego przepisu art. 58 § 1 k.p.a. wynika, że to strona powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna" (zob. wyrok NSA z 27.05.2021 r. II GSK 810/18, LEX nr 3197630). Samo zaś "Uprawdopodobnienie ma wynikać z rozumowania przeprowadzonego na podstawie faktów przedstawionych przez zainteresowanego, zasad logiki i doświadczenia życiowego" (wyrok NSA z 18.06.2020 r. II OSK 3620/19, LEX nr 3072019). Skarżąca kasacyjnie we wniosku z 6 sierpnia 2019 r. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie stypendium wskazywała jedynie na przeszkody w złożeniu wniosku w październiku 2016 r., a nie we wszystkich pozostałych miesiącach tego roku akademickiego. Jak wskazano wyżej, wniosek można było złożyć w każdym miesiącu, a na jakiekolwiek nie do przezwyciężenia przeszkody w złożeniu wniosku o stypendium w kolejnych miesiącach skarżąca kasacyjnie nie wskazywała. Z przytoczonego wyżej orzecznictwa wynika natomiast, że to na niej, a nie na organie, spoczywał taki obowiązek. Zarzuty powołane w pkt 1 i 3 skargi kasacyjnej nie mają więc usprawiedliwionych podstaw. Jeśli zaś chodzi o zarzut zawarty w pkt 2 skargi kasacyjnej, to zauważyć należy, że do argumentacji o braku aktywności wniosku o stypendium w systemie informatycznym USOS, w sytuacji, gdy skarżąca kasacyjnie posiadała jeszcze status studenta (w październiku 2016 r.), odniósł się organ i Sąd I instancji, a K. P. w żaden sposób nie uprawdopodobniła, że nie miała wówczas możliwości złożenia wniosku o stypendium, albo że w ogóle taki wniosek próbowała złożyć. Przede wszystkim zaś skarżąca kasacyjnie nie wykazała, składając 6 sierpnia 2019 r. wniosek o przywrócenie terminu, że dochowała siedmiodniowego terminu z art. 58 § 2 k.p.a., który to termin jest nieprzywracalny. Poza tym, dowód z dokumentów, w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a., nie może służyć do ponownego (czy też odmiennego od organu) ustalania stanu faktycznego, zwłaszcza, gdyby miał być prowadzony z urzędu w sytuacji, gdy to na zainteresowanej spoczywało uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za przywróceniem terminu. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że sytuacja materialna skarżącej kasacyjnie wypełnia przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakiej mowa w tym przepisie.