IV SA/Po 143/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 07 lipca 2021 r. sprawy ze skargi E. S. i W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę w całości Samorządowe Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], które utrzymało w mocy decyzję Burmistrza S. z dnia [...] października 2020 r., nr [...], o odmowie zmiany decyzji Burmistrza S. z dnia 23 października 2019 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem, na terenie położonym w S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (obręb M. S.) – dalej również jako: "inwestycja". Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wskazano, że Burmistrza S. z dnia [...] października 2020 r., nr [...], o odmowie zmiany decyzji Burmistrza S. z dnia [...] października 2019 r. ustalającej warunki zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. i W. S. podnosząc zarzut naruszenia: art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2021 poz. 735 ze zm., dalej jako "K.p.a.") poprzez nieprawidłowe ustalenie stron postępowania, tym samym bezpodstawne żądanie zgody tych stron, art. 8 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 12 § 1 K.p.a. poprzez nienależyte, przewlekłe postępowanie; art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności; art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez pozbawienie możliwości korzystania z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności pobierania pożytku i dochodu z rzeczy; art. 10 § 1 K.p.a. poprzez nie zapewnienie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, a przed wydaniem decyzji brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań. Brak zawiadomienia o ustaleniu stron w postępowaniu. Brak rzetelności w ustaleniu podmiotu strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając wniesione odwołanie przytoczyło w pierwszej kolejności treść art. 155 K.p.a., a następnie wskazało, że postępowanie prowadzone na podstawie powyższego przepisu nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. W ocenie Kolegium proponowane zmiany dotyczą istotnych kwestii w zakresie geometrii dachu, a zatem sporządzona analiza urbanistyczna powinna wykazać możliwość dokonania przedmiotowych zmian. Dodatkowo Kolegium podniosło, że wbrew brzmieniu art. 155 K.p.a. nie uzyskano zgody wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji o warunkach zabudowy. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. S. i W. S. podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu. W ocenie skarżących w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy wadliwe ustalono strony postępowania (zakres oddziaływania planowanej inwestycji zamyka się bowiem w terenie działki, na której ma być zrealizowana), a sami skarżący nie zostali poinformowani o tym, kto jest stroną postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że sąd rozpoznał przedmiotową sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 02 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej również jako: P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest kwestia prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które utrzymało w mocy decyzję Burmistrza S. z dnia [...] października 2020 r. o odmowie zmiany decyzji z dnia [...] października 2019 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem, na terenie położonym w S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (obręb M. S.). Normatywną podstawą wydanych w sprawie decyzji jest przepis art. 155 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję ostateczną, lub organ wyższego stopnia może ją uchylić lub zmienić, jeżeli spełnione są kumulatywnie przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie określone w art. 155 K.p.a. stanowi również jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, który dotyczy wyłącznie przypadków weryfikacji decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi. Instytucje procesowe dopuszczające ingerencję w ostateczną decyzję administracyjną stanowią wyjątki od zasady trwałości tych decyzji (art. 16 § 1 K.p.a.) i w związku z tym ich stosowanie może mieć miejsce tylko wówczas, gdy okoliczności faktyczne i prawne spełniają przesłanki wynikające z wykładanych ściśle przepisów prawa (por. K. Celińska-Mysław: glosa do wyroku NSA z dnia 27 września 2002 r. sygn. akt III SA 330/01, OSP 2004, z. 9, poz. 111). Istotą postępowania toczącego się na mocy art. 155 K.p.a. jest wyłącznie sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania tego przepisu uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. W tym miejscu zauważyć należy, że choć w art. 155 K.p.a. mowa jest literalnie tylko o zgodzie "strony" postępowania (w liczbie pojedynczej), to jednak w przypadku, gdy w postępowaniu występuje więcej niż jeden podmiot mający przymiot strony postępowania, przez "zgodę strony" niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej rozumieć należy nie wyłącznie zgodę strony inicjującej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób (podmiotów) mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie na podstawie cytowanego przepisu. Powyższe wynika jednoznacznie z konstrukcji pojęcia prawnego "strony" w postępowaniu administracyjnym. Tym samym ustalenie, iż przynajmniej jedna ze stron postępowania nie wyraża zgody na wnioskowaną zmianę decyzji, co do zasady bezprzedmiotowym czyni badanie dalszych przesłanek dopuszczalności zmiany decyzji określonych w art. 155 K.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że decyzja zmieniająca warunki zabudowy dotyczy interesu prawnego wszystkich stron postępowania mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie. Oznacza to konieczność uzyskania zgody wszystkich osób (podmiotów) uczestniczących w postępowaniu dotyczącym danej sprawy. Zgoda ta musi być wyrażona jednoznacznie przed wydaniem w trybie tego przepisu decyzji zmieniającej - nie może być dorozumiana bądź domniemana. Brak takiej zgody przed wydaniem w trybie art. 155 K.p.a. decyzji zmieniającej decyzję ostateczną czyni taką decyzję dotkniętą wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 666/12; z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2601/13; z dnia 26 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2873/13; Baza NSA). Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia Burmistrza S. z dnia [...] października 2019 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem, na terenie położonym w S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (obręb M. S.), poza skarżącymi brało udział 13 stron. Po złożeniu wniosku o zmianę decyzji o warunkach zabudowy organ zwrócił się do stron o złożenie oświadczenia o wyrażeniu zgody na zmianę decyzji o warunkach zabudowy. Dwie osoby – K. Ż. oraz K. Ż. (którym prawidłowo doręczono informację o toczącym się postępowaniu oraz wzór oświadczenia) nie złożyli powyższego oświadczenia. Sąd wskazuje, że sama powyższa okoliczność wskazuje na prawidłowość wydanych w sprawie decyzji. Jak powyżej wskazano, ustalenie, iż przynajmniej jedna ze stron postępowania nie wyraża zgody na wnioskowaną zmianę decyzji, co do zasady bezprzedmiotowym czyni badanie dalszych przesłanek dopuszczalności zmiany decyzji określonych w art. 155 K.p.a. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz w skardze do sądu administracyjnego wskazać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Zarzuty skargi koncentrują się bowiem wobec wadliwości ustalenia stron postępowania w postępowaniu zakończonym decyzją o warunkach zabudowy. Tymczasem kwestia powyższa nie może być przedmiotem oceny w postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Na tym etapie niemożliwe jest modyfikowanie zakresu przedmiotowego jak i podmiotowego postępowania zakończonego decyzją mającą ulec zmianie. Innymi słowy, te wszystkie strony, które były stronami postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, są stronami w postępowaniu w przedmiocie zmiany takiej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. i ani organy administracji publicznej, ani sąd administracyjny nie może weryfikować katalogu stron postępowania w ramach postępowania nadzwyczajnego określonego w powołanym powyżej przepisie. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.