III OSK 7548/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 526/21 w sprawie ze skargi R.K. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 526/21oddalił skargę R.K. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w odmawiającą potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Uznając stanowisko organu za prawidłowe sąd administracyjny wywiódł, że istotą postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie było ustalenie, czy w zasobie archiwalnym IPN znajdują się dokumenty dotyczące skarżącego, spełniające kryteria, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 319 ze zm.) dalej: "ustawa o działaczach opozycji". W przypadku pozytywnego wyniku organ zobowiązany jest jedynie do badania, czy treść odnalezionych dokumentów potwierdza, że zostały one wytworzone przez skarżącego lub przy jego udziale, w ramach czynności wykonywanych przez niego w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa w państwa. W zasobach archiwalnych IPN odnaleziono zapisy dotyczące wnioskodawcy na które składały się notatki służbowe z przeprowadzanych z nim rozmów z funkcjonariuszem SB. Zdaniem WSA, organ zasadnie wskazał, że nie powstałyby one bez spotkań ze skarżącym i czynnego jego w nich udziału. Ponadto ustalono, że w aktach o sygn. [...] "Materiały dot. K.R. podejrzanego o sprzedaż materiałów budowlanych" znajdują się dodatkowe dowody świadczące o operacyjnym wykorzystywaniu informacji m.in. pismo z [...] stycznia 1983 r. w którym Dyrektor Departamentu V przedkłada ministrowi spraw wewnętrznych analizę sprawy o kryptonimie "[...]" dotyczącą wnioskodawcy, z którego wynika, że prowadzony był z nim był aktywny dialog i stopniowe wiązanie go z SB; dokument "Analiza i kierunki działania w sprawie operacyjnego sprawdzenia [...]", w którym odnotowano, że od dnia zaktywizowania dialogu z figurantem sprawy tj. [...] grudnia 1982 r. uzyskano od niego stosunkowo dużą ilość informacji odnośnie jego byłej działalności związkowej; dokument z [...] września 1984 r. w aktach paszportowych w którym scharakteryzowano działalność konspiracyjną skarżącego wskazując jednocześnie, że prowadzono z nim dialog operacyjny i w trakcie rozmów uzyskano szereg informacji o rozwoju i kierunkach działania miejscowych grup opozycyjnych. Organ szczegółowo odniósł się zarówno do charakteru jak i treści odnalezionych dokumentów. WSA podkreślił, że w postępowaniu w sprawie spełnienia przesłanek z art. 4 ustawy o działaczach opozycji organ nie bada prawdziwości i oryginalności stwierdzeń zawartych w dokumentach, a jedynie formułuje wnioski wynikające z ich treści. Podobnie Prezes IPN w wydanej decyzji nie rozstrzyga o współpracy skarżącego z organami bezpieczeństwa państwa a jedynie informuje o treści dokumentów znajdujących się w archiwum IPN wg. kryteriów wymienionych w art. 4 ustawy o działaczach opozycji. Organ nie prowadzi też postępowania dowodowego celem ustalenia faktów opisanych w dokumentach. Decyzje wydawane na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 4 ustawy o działaczach opozycji mają charakter deklaratoryjny. Nie zgadzając się z opisanym wyrokiem R.K. wywiódł skargę kasacyjną zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1/ prawa materialnego przez jego błędną wykładnię tj. art. 4 ustawy o działaczach opozycji w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o IPN – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu przez odmowę potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych podczas, gdy z dokumentów na które powołuje się WSA zachowanych w archiwach IPN jednoznacznie wynika, że nie zostały one wytworzone przez ani przy udziale skarżącego w ramach czynności wykonywanych przez niego w charakterze tajnego informatora lub pomocnika, wręcz przeciwnie skarżący nie miał żadnego wpływu na ich formę, treść ani meritum nadto nie działał w charakterze wskazanym w ww. przepisie; 2/ przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 75 § 1, 77 § 1 i art. 81 k.p.a. przez uznanie decyzji Prezesa IPN za prawidłową pomimo, że została wydana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej na skutek braku ze strony sądu wnikliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wskazującego na brak jakiegokolwiek dowodu obciążającego skarżącego (wskazującego jakoby działał w charakterze tajnego informatora lub pomocnika w okolicznościach przywołanych w art. 4 ustawy o działaczach opozycji). W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub zmianę wyroku w całości poprzez uwzględnienie wniosku skarżącego, tj. potwierdzenie jego statusu jako działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Nadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Istota sporu kontrolowanej sprawy sprowadzała się do stwierdzenia, czy wobec skarżącego dokonano prawidłowej wykładni art. 4 ustawy o działaczach opozycji oraz to, czy dokumenty odnalezione przez organ podczas kwerendy nosiły cechy dokumentów, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy o działaczach opozycji a w konsekwencji, czy organ słusznie stwierdził, że R.K. nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. Zgodnie z treścią ww. przepisu, status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych przysługuje osobie, która nie była pracownikiem, funkcjonariuszem lub żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa, chyba że przedłoży dowody, że przed dniem 31 lipca 1990 r. bez wiedzy przełożonych czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce, i co do której w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej nie zachowały się dokumenty wytworzone przez nią lub przy jej udziale w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Decyzja Prezesa IPN-u ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że jego rola w ramach postępowania sprowadza się do sprawdzenia, czy w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej nie zachowały się dokumenty o określonych w art. 4 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy cechach. Tym samym zawężony został zakres prowadzonego postępowania wyjaśniającego przez Prezesa IPN. Taki pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sądowym (por. wyroki NSA: z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. III OSK 893/21; z dnia 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 115/21) i skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni go akceptuje. Dokonując natomiast wykładni pojęcia "dokumentu" użytego w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji, należy sięgnąć do postanowień art. 7 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1565 z późn. zm.), z treści którego wynika, że dokumentami, w rozumieniu tej ustawy, są m.in. wszelkie nośniki informacji, niezależnie od formy przechowywania informacji, w tym w szczególności: akta, kartoteki, rejestry, pliki komputerowe, pisma, mapy, plany, filmy i inne nośniki obrazu, nośniki dźwięku i wszelkich innych form zapisu, a także kopie, odpisy i inne duplikaty tych nośników informacji (art. 7 pkt 1 ww. ustawy). W związku z tym, że postępowanie w sprawie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych prowadzi Prezes IPN na podstawie dokumentów - jak wprost wynika z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji - znajdujących się w zasobach Instytutu Pamięci Narodowej, to nie mógł Prezes IPN kwestionować, jako dokumentu, określonych zapisów byłej Służby Bezpieczeństwa. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, mając na uwadze treść odnalezionych w archiwum dokumentów, zasadnie sąd administracyjny podzielił stanowisko Prezesa IPN-u, że wypełniają one dyspozycję art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. W wyniku przeprowadzonej kwerendy archiwalnej odnaleziono bowiem sporządzone na podstawie spotkań skarżącego z funkcjonariuszem SB notatki: z [...] stycznia 1982 r. sporządzonej po rozmowie z internowanym skarżącym podczas której dzielił się on swoimi przemyśleniami dot. działalności NSZZ Solidarność, poruszano również temat zwolnienia z internowania oraz warunków podjęcia współpracy z organami bezpieczeństwa państwa; z [...] stycznia 1982 r. ze spotkania w trakcie którego skarżący przekazał informacje działań podejmowanych przez wskazanych działaczy "Solidarności", poruszano także wcześniejsze zwolnienie z internowania po wyrażeniu zgody na podjęcie współpracy z SB; z [...] marca 1982 r. z rozmowy, której tematem był m.in. rozdział otrzymywanych z zagranicy środków poligraficznych. Nadto w aktach o sygn. [...] "Materiały dot. K.R. podejrzanego o sprzedaż materiałów budowlanych" ujawniono dodatkowe dowody świadczące o operacyjnym wykorzystywaniu informacji, tj.: pismo Dyrektora Departamentu V z [...] stycznia 1983 r. do ministra spraw wewnętrznych Czesława Kiszczaka, przedkładające analizę sprawy o kryptonimie "[...]", dotyczącą R.K. (z treści wynika, że ze skarżącym prowadzony był "aktywny dialog operacyjny i stopniowe wiązanie go z SB", wszystkie rozmowy były dokumentowane za pomocą techniki operacyjnej, z kolei w załączonej do pisma "Analizie materiałów sprawy operacyjnego sprawdzenia krypt. "[...]" za okres [...] listopada 1982 – [...] stycznia 1983" st. insp. Wydziału V [...], relacjonując przebieg dialogu operacyjnego z figurantem sprawy o kryptonimie "[...]" wskazał, że skarżący w dniu [...] grudnia 1982 r. zaproponował kontynuowanie dialogu z oficerem operacyjnym Wydziału V w zamian za uchylenie aresztu wobec A.S., rozmowa pozyskaniowa, podczas której "uzyskano ustny akces figuranta o przekazywaniu posiadanych informacji oraz realizacji zlecanych mu zadań" odbyła się [...] grudnia 1982 r.) – z którego wynika, że podczas rozmowy skarżący przedstawił szereg informacji, wyrażał opinie o działaczach "Solidarności" i planach działania, podczas kolejnych spotkań skarżący przekazywał informacje dotyczące podziemnej działalności "Solidarności" w E., informacje odnoszące się do kilku działaczy krajowych oraz dotyczące rozdziału paczek w elbląskim kościele, podjętych działań mających na celu utworzenie własnej konspiracyjnej grupy i planach dotarcia do A.B. i C.D.; dokument pt."Analiza i kierunki działania w sprawie operacyjnego sprawdzenia »[...]«", w którym odnotowano m.in., że od dnia zaktywizowana dialogu z figurantem sprawy, tj. [...] grudnia 1982 r. uzyskano od niego stosunkowo dużą ilość informacji odnośnie jego byłej działalności związkowej, utrzymywanych obecnie kontaktów oraz związków z elbląskim i krajowym podziemiem, a w trakcie dialogu figurant podał prawdziwe nazwisko "[...]" – Tymczasowego Przewodniczącego NSZZ "Solidarność" Regionu [...], ponadto w trakcie wszystkich czterech rozmów deklarował się ustalić skład podziemia w E., lecz w dalszej części stwierdzono m.in., że skarżący nie dotrzymał wcześniejszych uzgodnień, tj. nie podpisał zobowiązania do współpracy, nie konsultuje z SB wszystkich zamierzonych działań związkowych, co w konsekwencji doprowadziło do rezygnacji SB z kontynuowania dialogu operacyjnego z nim; dokument z [...] września 1984 r. w aktach paszportowych skarżącego sygn. [...] sporządzony przez funkcjonariusza SB "Wniosek o wyrażenie zgody na wyjazd emigracyjny", w którym scharakteryzowano działalność konspiracyjną skarżącego, wskazując jedocześnie, że prowadzono z nim dialog operacyjny i w trakcie prowadzonych rozmów uzyskano szereg informacji o rozwoju i kierunkach działania miejscowych grup opozycyjnych. Zaznaczyć należy, że zmianie uległa treść art. 4 ustawy o działaczach opozycji, przez dodanie ust. 2 (art. 3 ustawy z dnia 12 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Nardowi Polskiemu oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2019 r. poz. 992), który doprecyzował pojęcie dokumentu wytworzonego przy udziale osoby w ramach czynności wykonywanych w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Celem powyższej zmiany było wzmocnienie przez ustawodawcę rygoryzmu i formalizmu ustawy o działaczach opozycji, przyjmując, że sam fakt istnienia urzędowych dokumentów, wytworzonych wyłącznie przez organy bezpieczeństwa państwa, potwierdzających samą rejestrację danej osoby w charakterze tajnego informatora lub pomocnika organów bezpieczeństwa państwa, uniemożliwia przyjęcie, że osoba ta spełnia kryteria z art. 4 ustawy o działaczach opozycji, niezbędne do nabycia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3764/21). Dla wydania zaskarżonej decyzji nie było zatem – wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie - konieczne weryfikowanie treści odnalezionej dokumentacji archiwalnej IPN pod względem prawdziwości opisanych faktów. Organ musiał ustalić tylko, czy dokumentacja z archiwum IPN ma cechy wskazane w art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. Ustalenie, czy współpraca z organami bezpieczeństwa państwa była faktycznie realizowana i czy miała wymierny efekt dla tych służb nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy. W związku z tym Sąd I instancji zasadnie uznał, że Prezes IPN, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie poczynił ustalenia wystarczające dla jego wydania oraz zgodne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Zauważyć w tym miejscu należy, że osoba, co do której Prezes IPN odmówił wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie spełniania warunków z art. 4 ustawy o działaczach opozycji, ma możliwość żądania zweryfikowania w innym trybie prawnym danych i informacji, dotyczących współdziałania z organami bezpieczeństwa, zawartych w dokumentacji zgromadzonej w archiwum IPN. I taką możliwość stwarza postępowanie autolustracyjne, przeprowadzane z inicjatywy zainteresowanej osoby przed właściwym sądem okręgowym na zasadach i w trybie uregulowanym w art. 20 ust. 5 tzw. ustawy lustracyjnej. Co istotne, przy badaniu tych przesłanek w postępowaniu lustracyjnym nie obowiązuje zamknięty katalog dowodowy, tak jak ma to miejsce na gruncie ustawy o działaczach opozycji, ograniczony wyłącznie do zasobów archiwalnych IPN. Brak jest zatem przeszkód do przeprowadzenia przez sąd powszechny również dowodu z innych dokumentów, jak też dowodu z zeznań świadków. Dopiero wtedy, gdy wyrok lustracyjny, stwierdzający niewspółpracowanie danej osoby z organami bezpieczeństwa winien być traktowany przez Prezesa IPN, przy ewentualnym ponownym orzekaniu w sprawie o potwierdzenie spełnienia warunków z art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji, jako równoznaczny w skutkach z brakiem w archiwum IPN dokumentów wskazanych w tym przepisie i obligować organ do wydania decyzji potwierdzającej spełnianie ww. warunków. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wyżej wskazano specyfika postępowania przed Prezesem IPN w sprawie przyznania statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych powoduje, że postępowanie dowodowe jest ograniczone wyłącznie do odnalezienia w jego archiwach dokumentacji, która pozwala na zakwalifikowanie jej według kryteriów z art. 4 ustawy o działaczach opozycji. W przedmiotowej sprawie taka dokumentacja dotycząca skarżącego kasacyjnie została odnaleziona. Uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono o jej oddaleniu.