III OSK 893/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1174/18 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1174/18, po rozpoznaniu skargi A. K. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych – uchylił zaskarżoną decyzję. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji A. K. zwrócił się do Prezesa IPN o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie spełnienia warunków, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 693 z późń. zm.) - dalej: "ustawa o działaczach opozycji". Organ, w wyniku przeprowadzonej kwerendy w zasobie archiwalnym Instytutu Pamięci Narodowej, odnalazł teczkę personalną tajnego współpracownika ps. "[...]" dotyczącą A. P. K. sygn. akt IPN [...]. W aktach tych znajduje się deklaracja z dnia [...] lutego 1974 r. podpisana imieniem i nazwiskiem wnioskodawcy, w której zadeklarował nieoficjalną i aktywną współpracę z organami kontrwywiadu Wojska Polskiego. Deklaracja zawierała zobowiązanie wnikliwego i sumiennego wykonywania zadań oraz zachowania w ścisłej tajemnicy faktu nieoficjalnej współpracy z kontrwywiadem wojskowym. W aktach tych odnaleziono także oświadczenie skarżącego z dnia [...] września 1974 r., również podpisane nazwiskiem wnioskodawcy, o przyjęciu do wiadomości, że z dniem tym został zwolniony z przyjętego obowiązku nieoficjalnej współpracy z organami kontrwywiadu wojskowego, z którym współpracował od dnia [...] lutego 1974 r. pod pseudonimem "[...]". Skarżący w toku postępowania przed Prezesem IPN złożył oświadczenie, że nie miał świadomości istnienia tych dwóch dokumentów z 1974 r. Nie przypomina sobie też okoliczności, w których taki dokument mógł powstać i z żadną ze służb nie współpracował. Prezes IPN ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. odmówił skarżącemu potwierdzenia, że spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji. A. K. wywiódł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podniósł, że organ błędnie przyjął, że dokumenty są autentyczne i sam fakt ich istnienia wystarcza do przyjęcia, iż wykonywał czynności w charakterze tajnego informatora. Natomiast z art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji wynika, że za takowe dokumenty mogą uchodzić wyłącznie takie, które wskazują, że czynności były w rzeczywistości wykonywane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. W uzasadnieniu Sąd ten podniósł, że decydującą okolicznością, która przesądziła o tym, że zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy była treść art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. Przepis ten stanowi, że dokumenty muszą zostać wytworzone w ramach czynności wykonywanych przez osobę w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa. Ustawa nie definiuje pojęcia: "w ramach czynności wykonywanych w charakterze tajnego informatora lub pomocnika". Próba wytłumaczenia tego pojęcia została zawarta w wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 574/17. Jak wskazał Sąd meriti z dokumentów musi w sposób nie budzący wątpliwości wynikać, że wnioskodawca był tajnym współpracownikiem lub pomocnikiem organów bezpieczeństwa państwa i w ramach współpracy wytwarzał osobiście lub przy jego udziale były wytwarzane określone dokumenty (tzn. mógł liczyć się z tym, miał taką świadomość, że na skutek przekazanych przez niego informacji dojdzie do wytworzenia tych dokumentów). Za dokumenty wytworzone przy udziale tajnego informatora uważa się takie dokumenty, które zawierają informacje przekazane organowi bezpieczeństwa państwa przez tajnego informatora - bez tych informacji dokumenty te nie mogłyby powstać. Tymczasem obydwa wskazywane przez Prezesa IPN dokumenty (niezależnie od tego, czy zostały one faktyczne wytworzone przez skarżącego), na które powołał się organ nie inkorporują żadnych informacji, które byłyby przekazywane w ramach czynności wykonywanych, czy to w charakterze tajnego informatora czy pomocnika. Pierwszy z nich zawiera jedynie deklarację współpracy z organami kontrwywiadu Wojska Polskiego. Drugi stwierdzenie rezygnacji ze współpracy. W ocenie Sądu Wojewódzkiego żaden z tych dokumentów nie wyczerpuje normatywnego pojęcia czynności wykonywanych, czy to w charakterze tajnego informatora, czy pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji. Dokumenty te nie zawierają bowiem żadnych informacji, które operacyjnie skarżący przekazywałby służbom. Z tego względu poprzez błędną wykładnię art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji doszło do wadliwej odmowy zastosowania tego przepisu i w konsekwencji odmowy potwierdzenia, że skarżący spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu. Zaskarżając powyższe orzeczenie w całości, zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że deklaracja o współpracy z dnia [...] lutego 1974 r. oraz oświadczenie z dnia [...] września 1974 r. nie zostały wytworzone przy udziale A. K., podczas gdy z dokumentów tych wynika, że A. K. był współpracownikiem ps. "[...]", a wiedza historyczna wskazuje na to, że organy bezpieczeństwa państwa nie dokonywały fikcyjnych rejestracji osobowych źródeł informacji lub tajnych współpracowników bez ich zgody i wiedzy. 2) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji poprzez przyjęcie, że organ nieprawidłowo zastosował ten przepis, podczas gdy wydanie jakiejkolwiek decyzji (pozytywnej lub negatywnej) następuje na podstawie art. 4, w szczególności art. 4 pkt 2 ustawy, co oznacza, że organ prawidłowo zastosował ten przepis. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano przede wszystkim, że fakt rejestracji danej osoby w ewidencji, założenie jej teczki personalnej i teczki pracy oznacza, że dokumenty zostały wytworzone w ramach czynności wykonywanych przy udziale danej osoby w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Brak jest bowiem podstaw to twierdzenia, że organy bezpieczeństwa państwa prowadziły pozorną ewidencję tajnych współpracowników lub informatorów. W odpowiedzi na zarządzenie Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2021 r. zarówno skarżący kasacyjnie organ, jak i uczestnik postępowania wyrazili zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm.) – dalej: "ustawa COVID-19", w brzmieniu od dnia 3 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku sprawę za zgodą stron rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej wskazać należy, że we Wstępie do Konstytucji ustrojodawca akcentuje, że Rzeczypospolita Polska: "odzyskawszy w 1989 r. możliwość suwerennego i demokratycznego stanowienia" o swoim losie winna wdzięczność: "przodkom za ich pracę, za walkę o niepodległość okupioną ofiarami". Te wartości stanowią wzorzec dla ustawodawcy do formułowania ocen wydarzeń z lat 1956-1989, jak też do stworzenia systemu zadośćuczynienia i pomocy osobom, które w wyniku działalności na rzecz niepodległości i suwerenności Polski były narażone na represje. U podstaw obowiązujących unormowań ustawowych dotyczących uhonorowania i zadośćuczynienia działaczom opozycji antykomunistycznej oraz osobom represjonowanym z przyczyn politycznych w latach 1956-1989, legła dezaprobata dla totalitarnych metod i praktyk działania komunistycznego aparatu bezpieczeństwa. Analiza celów i założeń ustawy o działaczach opozycji pozwala przyjąć, że ustawodawca dąży do stanu, w którym osoby świadomie i tajnie współpracujące z organami bezpieczeństwa totalitarnego państwa nie będą miały statusu działacza opozycji antykomunistycznej, bądź osoby represjonowanej z powodów politycznych (por. wyrok TK z dnia 28 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 3/99, OTK 1999, nr 4, poz. 73). Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji, status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych potwierdza w drodze decyzji administracyjnej Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych po stwierdzeniu przez Prezesa IPN, że osoba ubiegająca się o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych spełnia warunki, o których mowa w art. 4 tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 1 i pkt 2 ustawy o działaczach opozycji, status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych przysługuje osobie, która nie była pracownikiem, funkcjonariuszem lub żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa, chyba że przedłoży dowody, że przed dniem 31 lipca 1990 r. bez wiedzy przełożonych czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce, i co do której w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej nie zachowały się dokumenty wytworzone przez nią lub przy jej udziale w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Decyzja Prezesa IPN-u ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że jego rola w ramach postępowania sprowadza się do sprawdzenia, czy w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej, nie zachowały się dokumenty o określonych w art. 4 pkt 2 ww. ustawy cechach. Tym samym zawężony został zakres prowadzonego postępowania wyjaśniającego przez Prezesa IPN. Taki pogląd ugruntował się w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 115/21, LEX nr 3192796; wyrok NSA z 19 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 232/18, LEX nr 2761308; wyrok NSA z 26 września 2019 r. sygn. akt II OSK 3835/18, LEX nr 2748824) i w pełni akceptuje go skład orzekający w niniejszej sprawie. Wprawdzie na datę wydawania w tej sprawie decyzji administracyjnej oraz zaskarżonego wyroku ustawodawca w ustawie o działaczach opozycji nie zdefiniował pojęcia dokumentu, tym niemniej nie powinno budzić wątpliwości, że dokonując wykładni tego pojęcia na gruncie art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji należało sięgnąć systemowo do przepisu art. 7 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1565 z późn. zm.), z treści którego wynika, że dokumentami, w rozumieniu tej ustawy, są m.in. wszelkie nośniki informacji, niezależnie od formy przechowywania informacji, w tym w szczególności: akta, kartoteki, rejestry, pliki komputerowe, pisma, mapy, plany, filmy i inne nośniki obrazu, nośniki dźwięku i wszelkich innych form zapisu, a także kopie, odpisy i inne duplikaty tych nośników informacji (art. 7 pkt 1 ww. ustawy). W związku z tym, że postępowanie w sprawie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych prowadzi Prezes IPN na podstawie dokumentów znajdujących się w zasobach Instytutu Pamięci Narodowej, to Prezes IPN nie mógł kwestionować, jako dokumentu, określonych zapisów ewidencyjnych kontrwywiadu wojskowego, a odnoszących się do faktu zarejestrowania skarżącego jako tajnego współpracownika pod pseudonimem "[...]". Jak wynika z akt sprawy, w rezultacie kwerendy przeprowadzonej w zasobie archiwalnym Instytutu Pamięci Narodowej, odnaleziono teczkę personalną tajnego współpracownika ps. "[...]" dotyczącą A. P. K. sygn. akt IPN [...]. W aktach tych znajduje się deklaracja z dnia [...] lutego 1974 r. podpisana imieniem i nazwiskiem wnioskodawcy, w którym zadeklarował nieoficjalne i aktywne współpracowanie z organami kontrwywiadu Wojska Polskiego. Deklaracja zawierała zobowiązanie wnikliwego i sumiennego wykonywania zadań oraz zachowania w ścisłej tajemnicy faktu nieoficjalnej współpracy z kontrwywiadem wojskowym. W aktach tych odnaleziono także oświadczenie skarżącego z dnia [...] września 1974 r., również podpisane nazwiskiem wnioskodawcy, o przyjęciu do wiadomości, że z dniem tym został zwolniony z przyjętego obowiązku nieoficjalnej współpracy z organami kontrwywiadu wojskowego, z którym współpracował od dnia [...] lutego 1974 r. pod pseudonimem "[...]". W aktualnym stanie prawnym tego rodzaju dokumenty jak zgromadzone w tej sprawie nie pozostawiają wątpliwości, że osoba, której one dotyczą, nie spełnia warunków do uzyskania pozytywnej decyzji o uznaniu za osobę represjonowaną z powodów politycznych lub działacza opozycji antykomunistycznej. Wprost znajduje to potwierdzenie w brzmieniu art. 4 ust. 2 ustawy o działaczach opozycji. Mimo tego, że przepis ten na podstawie art. 3 w związku z art. 6 ustawy z dnia 12 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 992), wszedł w życie z dniem 12 czerwca 2019 r., to tę nowelizację ustawy o działaczach opozycji należy uznać za doprecyzowanie pojęcia: "dokumentu wytworzonego przy udziale osoby", o którym mowa w art. 4 pkt 2 ustawy, a nie za "nowość normatywną" (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt II OSK 3835/18, LEX nr 2748824). Tym samym nie można podzielić argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakoby organ w trakcie prowadzonego w tej sprawie postępowania miał obowiązek ustalać zakres działalności skarżącego jako działacza opozycji lub osoby represjonowanej oraz analizować sposób i zakres funkcjonowania skarżącego w ramach organów kontrwywiadu wojskowego. Postępowanie objęte art. 4 i art. 5 ustawy o działaczach opozycji ma za swój przedmiot w pierwszej kolejności ustalenie, czy dana osoba spełnia lub nie spełnia przesłanek wynikających z art. 4 pkt 1 i 2 ustawy. Dopiero ustalenie, że dana osoba nie podlega wyłączeniu spod przesłanek objętych ww. przepisem pozwala organowi na ustalanie, czy jest to osoba represjonowana z powodów politycznych w rozumieniu art. 3 ustawy o działaczach opozycji lub czy jest działaczem opozycji antydemokratycznej w rozumieniu art. 2 tej ustawy. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 820/18, (LEX nr 2632855), obowiązkiem organu w tego rodzaju postępowaniu było wyłącznie odzwierciedlenie stanu zasobów archiwalnych według skonkretyzowanych w przepisie kryteriów i sformułowanie oceny, czy stan zasobów archiwalnych zawiera dokumenty, których treść wskazuje na to, że istniały dokumenty wskazujące na współpracę skarżącego ze służbami bezpieczeństwa państwa i czy w ramach tej współpracy wytworzył on jakieś dokumenty lub czy jakieś dokumenty powstały przy jego udziale. Rolą organu wyznaczoną przez art. 4 ustawy o działaczach opozycji nie jest ani ocena wiarygodności materialnej opisanych w tych dokumentach zdarzeń czy osób, ani ustalanie, czy wynikająca z dokumentów współpraca miała w rzeczywistości miejsce. Organ prowadzący postępowanie nie jest uprawniony do oceny w oparciu o całokształt dokumentów znajdujących się w jego zasobach, czy skarżący wywiązywał się ze swego zobowiązania, czy w tamtej rzeczywistości działania jego bądź zaniechania odpowiadały pojęciu współpracy ze służbami bezpieczeństwa. Organ nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. Ustawa upoważnia organ wyłącznie do przedstawienia zawartości zasobów archiwalnych według ściśle określonych kryteriów. Wbrew zatem stanowisku Sądu Wojewódzkiego, odnalezione w archiwum IPN dokumenty stanowiły dokumenty, o których mowa w art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. W tych okolicznościach należało uznać, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, to na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę. Przyjmując, że zachodzi sytuacja szczególnie uzasadniona, na zasadzie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.