III OSK 7527/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 516/20 w sprawie ze skargi A. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 13 sierpnia 2020 r., nr SKO 4303/55/20 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 8 lipca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 516/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił w całości skargę A. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 13 sierpnia 2020 r., nr SKO 4303/55/20, w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego (pkt I) oraz przyznał radcy prawnemu wynagrodzenie tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (pkt II). Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Postanowieniem z 13 sierpnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy postanowienie wydane z upoważnienia Prezydenta Wrocławia przez Administratora Działu Wsparcia Mieszkańców, Zespołu Świadczeń na Rzecz Mieszkańców w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we Wrocławiu z 6 lipca 2020 r., nr ZSMI.5130.005121.2019, w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania stronie skarżącej - A. C. - dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu wskazało, że podstawę zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.). W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie przyznania stronie dodatku mieszkaniowego na wniosek złożony w dniu 30 grudnia 2019 r. z uwagi na wniesienie do Sądu Rejonowego dla Wrocławia [...] pozwu o ustalenie prawa do zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu oraz nienadawanie klauzuli wykonalności wyrokowi eksmisyjnemu. W ocenie organu odwoławczego okoliczność ta przesądza o wpływie rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd Rejonowy na decyzję organu pomocowego, a tym samym decyduje o statusie tego zagadnienia, jako kwestii wstępnej. Kolegium przytoczyło art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2133; zwanej dalej: ustawą o dodatkach mieszkaniowych), z którego wynika, że przesłanką nabycia prawa do dodatku mieszkaniowego jest - co do zasady - posiadanie tytułu prawnego do lokalu. Przyznanie dodatku mieszkaniowego osobie nieposiadającej takowego tytułu możliwe jest jedynie w przypadku, gdy ta oczekuje na lokal zamienny albo najem socjalny lokalu. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dotyczy zatem osób, które posiadają już prawo do lokalu zamiennego albo socjalnego, ale prawo to nie zostało jeszcze zrealizowane. Organ zwrócił uwagę, że we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego strona podała, że lokal mieszkalny usytuowany przy ul. [...] we Wrocławiu zajmuje bez tytułu prawnego, ale oczekuje na dostarczenie przysługującego lokalu zamiennego lub socjalnego. Istotnym jednak jest, że wyrokiem z 30 listopada 2017 r., sygn. akt II C 129/17, Sąd Rejonowy dla [...] nakazał stronie oraz jej synom opuszczenie, opróżnienie i wydanie wymienionego lokalu mieszkalnego. Jednocześnie przyznał im uprawnienie do lokalu socjalnego oraz wstrzymał wykonanie opróżnienia lokalu do czasu złożenia przez Gminę Wrocław oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Pismem z 19 grudnia 2019 r. Gmina Wrocław złożyła stronie ofertę zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, jednak strona ofertę tę odrzuciła. Kolegium powołało się na art. 14 ust. 6a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 611). Wskazało, że strona odrzuciła złożoną ofertę umowy najmu lokalu socjalnego i zgodnie z pouczeniem poddała sądowej ocenie prawidłowość złożonej przez Gminę Wrocław oferty najmu lokalu socjalnego, wnosząc w dniu 3 stycznia 2020 r. do Sądu Rejonowego dla Wrocławia [...] pozew o ustalenie prawa do zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu dla czterech osób i nienadawanie klauzuli wykonalności wyrokowi eksmisyjnemu, który jest nadal rozpatrywany. W ocenie Kolegium rozstrzygnięcie przez sąd cywilny kwestii prawidłowości oferty złożonej przez Gminę Wrocław stanowi niewątpliwie zagadnienie wstępne w postępowaniu wszczętym na wniosek strony o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Od podjętego bowiem przez Sąd Rejonowy rozstrzygnięcia zależy ustalenie, czy skarżąca jest nadal osobą, która oczekuje na przyznanie lokalu socjalnego (tj. posiada uprawnienie do zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu) i tym samym spełnia przesłanki do nabycia prawa do dodatku mieszkaniowego określone w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Biorąc powyższe pod uwagę, organ odwoławczy uznał, że w rozpatrywanym przypadku wystąpił wymagany związek przyczynowy pomiędzy ustaleniem prawa do przyznania stronie dodatku mieszkaniowego a rozstrzygnięciem przez sąd cywilny kwestii prawidłowości oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego złożonej stronie przez Gminę Wrocław. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła skarżąca. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Oddalając skargę, Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawą formalną wydania zaskarżonego aktu był art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego), o którym mowa w omawianym przepisie, należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd. Pomiędzy merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy. Dopiero wówczas określone zagadnienie ma charakter prejudycjalny w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu ww. przepisu mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Sąd zauważył, że w rozpatrywanej sprawie zawieszono postępowanie toczące się na wniosek strony skarżącej, domagającej się przyznania dodatku mieszkaniowego na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy jest niesporne, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego przez siebie lokalu mieszkalnego położonego we Wrocławiu przy ul. [...]. Sporne są natomiast kwestie uznania, czy skarżącej można przypisać status osoby oczekującej na przysługujący jej lokal zamienny lub socjalny oraz czy w związku z tym występuje w sprawie zagadnienie prejudycjalne. W ocenie Sądu pierwszej instancji z ustaleń organów oraz lektury akt administracyjnych wynika, że prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego dla [...] z 30 listopada 2017 r., w sprawie z powództwa T. w W., przy interwencji ubocznej Gminy Wrocław, Sąd ten nakazał (pkt I) pozwanym - skarżącej i jej synom - aby opuścili, opróżnili i wydali stronie powodowej wymieniony lokal mieszkalny, nadto orzekł (pkt II), że pozwanym przysługuje uprawnienie do otrzymania lokalu socjalnego oraz (pkt III) nakazał wstrzymanie wykonania opróżnienia lokalu do czasu złożenia przez Gminę Wrocław oferty zawarcia z pozwanymi umowy najmu lokalu socjalnego. Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko organu, który trafnie wywiódł, iż w świetle okoliczności faktycznych i prawnych sprawy na kwestię statusu strony skarżącej jako "osoby oczekującej" będzie miało wpływ uprzednie rozstrzygnięcie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Jak wynika z akt administracyjnych, Gmina Wrocław złożyła stronie skarżącej w dniu 19 grudnia 2019 r. ofertę zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, lecz strona skarżąca odmówiła przyjęcia tej oferty oraz zawarcia umowy najmu. Skarżąca, stosownie do art. 14 ust. ust. 6a ustawy o ochronie praw lokatorów, wykorzystała przysługujące jej środki ochrony prawnej i zaskarżyła prawidłowość tej oferty wytaczając przed sądem cywilnym w dniu 3 stycznia 2020 r., a więc w toku postępowania administracyjnego, powództwo o ustalenie istnienia prawa do najmu socjalnego lokalu i nienadawanie klauzuli wykonalności wyrokowi eksmisyjnemu. Tym samym w toku postępowania przed tym sądem powszechnym zostanie ustalona skuteczność złożonej stronie skarżącej oferty zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu, a wobec tego - czy spowodowała wygaśnięcie obowiązku dostarczenia stronie skarżącej takiego lokalu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro ujawniła się w toku prowadzonego postępowania o przyznanie dodatku mieszkaniowego prawna kwestia skuteczności złożonej oferty, która zostanie dopiero przesądzona w odrębnym postępowaniu przed sądem cywilnym, a do czasu tego rozstrzygnięcia nie można stwierdzić, czy skarżąca zachowuje status "osoby oczekującej", co jest istotną przesłanką materialnoprawną dla przyznania dodatku mieszkaniowego na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych - należało postępowanie zawiesić na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z przedstawionych racji Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."). Orzeczenie o wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego z urzędu oparł na normie art. 250 § 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego ustanowionego w ramach prawa pomocy, zaskarżając wyrok w części, tj. co do punktu I. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w "całości" i rozpoznanie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w "całości" i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto zrzekła się rozprawy i wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu tj. pisma Urzędu Miasta Wrocławia z 23 września 2021 r. na okoliczność jego treści oraz aktualnego statusu skarżącej jako osoby oczekującej na przyznanie lokalu socjalnego, a zatem spełniającej przesłanki do uzyskania dodatku mieszkaniowego. Pełnomocnik skarżącej wniósł o przyznanie od Skarbu Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej i oświadczył, że nie została ona opłacona w całości ani w części. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1) w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne, które winno zostać rozstrzygnięte przez sąd powszechny w zakresie posiadania przez skarżącą statusu osoby oczekującej na lokal socjalny, pomimo że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy status skarżącej, jako osoby korzystającej ze swoich ustawowych uprawnień (art. 14 ust. 6a ustawy o ochronie praw lokatorów) i posiadającej prawo do lokalu socjalnego, nie powinien budzić żadnych wątpliwości, co doprowadziło do oddalenia skargi w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca odniosła się do powyższego zarzutu. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, zaś organ w odpowiedzi na skargę nie zażądał jej przeprowadzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej. Analizując środek odwoławczy w powyższym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Istota podniesionego zarzutu dotyczy wyłącznie kwestii formalnej, a to tego, czy organ zasadnie zawiesił postępowanie w przedmiocie przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego, uznając że winien oczekiwać na rozstrzygnięcie opisanej wyżej sprawy zawisłej przed Sądem Rejonowym [...] we Wrocławiu. Istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem określonego zagadnienia prawnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia prawna, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 kwietnia 2022 r., II OSK 897/19 – publ. CBOSA). W niniejszej sprawie zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest kwestia skuteczności prawnej oferty złożonej skarżącej przez Gminę Wrocław, powodująca wygaśnięcie obowiązku dostarczenia przez gminę stronie skarżącej lokalu socjalnego. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, powołując się na przesłankę z art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, przy czym po otrzymaniu ze strony Gminy oferty najmu lokalu mieszkalnego z 19 grudnia 2019 r., korzystając z uprawnienia o którym mowa w art. 14 ust. 6a cytowanej ustawy, złożyła wskazany wyżej pozew, w którym zakwestionowała prawidłowość złożonej jej oferty. Uwzględnienie powyższego pozwu będzie równoznaczne z ustaleniem, iż skarżąca w dalszym ciągu jest osobą oczekującą na przyznanie jej mocą wyroku eksmisyjnego lokalu socjalnego. Oddalenie powództwa potwierdzi skuteczne złożenie oferty najmu lokalu socjalnego i będzie równoznaczne z niespełnieniem przesłanki przyznania dodatku mieszkaniowego, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 5 tej ustawy. Przewidziany bowiem w art. 18 ust. 5 ustawy o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy obowiązek gminy dostarczenia lokalu socjalnego uprawnionej osobie gaśnie z upływem terminu związania gminy skutecznie złożoną ofertą zawarcia z uprawnionym umowy najmu lokalu socjalnego (vide wyrok Sądu Najwyższego z 23 listopada 2012 r., I CSK 292/12). Inaczej rzecz ujmując, oddalenie powództwa będzie równoznaczne z brakiem obowiązku składania kolejnych ofert najmu lokalu socjalnego przez właściwą gminę, co w konsekwencji będzie oznaczało, że skarżąca nie będzie osobą oczekującą na najem lokalu socjalnego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy, a tym samym nie będzie osobą uprawnioną do otrzymania dodatku mieszkaniowego. Konstatując, złożenie pozwu o ustalenie prawidłowości oferty najmu lokalu socjalnego, o którym mowa w art. 14 ust. 6a ustawy o dodatkach mieszkaniowych, jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu o przyznanie dodatku mieszkaniowego w oparciu o przesłankę, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Wyjaśnienie tej kwestii jest zatem niezbędne dla dalszego prowadzenia postępowania przez organ. Ma ono prejudycjalne, istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Z tych względów zarzut nie mógł okazać się skuteczny. Wniosek o przeprowadzenie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dowodu z dokumentu w postaci pisma z 23 września 2021 r. nie mógł zostać uwzględniony. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. "sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Powyższy przepis nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14; z 25 października 2015 r., I OSK 300/14). Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa powyższym przepisie, jest ocena czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania nowego stanu faktycznego sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów. Nie jest natomiast jego rolą uzupełnianie materiału dowodowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 sierpnia 2016 r., I GSK 1792/14). Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego za organ administracji bądź dokonywania ocen, które w przekonaniu sądu powinny mieć miejsce na etapie postępowania administracyjnego, jako konieczne dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Może on służyć dokonaniu oceny przez sąd administracyjny prawidłowości poczynionych przez organ ustaleń faktycznych. W rozpoznawanej sprawie na dzień wydania zaskarżonego postanowienia dokument w postaci wskazanego wyżej pisma nie istniał jeszcze. Organy ustaliły zatem stan faktyczny prawidłowo oraz zastosowały odpowiednie do niego przepisy prawa, wyciągając odpowiednie wnioski. Brak była zatem podstaw prawnych do dopuszczenia dowodu z zawnioskowanego dokumentu. Na marginesie zauważyć należy jednak, że do czasu rozstrzygnięcia prawidłowości złożonej oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego na gminie spoczywa obowiązek, o którym mowa w art. 18 ust. 5 ustawy o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy, tj. obowiązek gminy dostarczenia lokalu socjalnego uprawnionej osobie. Prawnie skutecznie wygasa on dopiero z upływem terminu związania gminy złożoną ofertą zawarcia z uprawnionym umowy najmu lokalu socjalnego, co w przypadku złożenia pozwu o ustalenia prawidłowości złożonej oferty najmu, nastąpić może z dniem uprawomocnienia się wyroku sądu powszechnego rozstrzygające taką sprawę. Możliwe jest złożenie przez gminę osobie uprawnionej do lokalu socjalnego kolejnej oferty zawarcia umowy najmu, nawet po skorzystaniu przez te osobę z prawa złożenie pozwu o ustalenie prawidłowości oferty najmu lokalu socjalnego, o którym mowa w art. 14 ust. 6a ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Z chwilą złożenia takiej oferty najmu, otwarty zostaje dla niej kolejny termin na przyjęcie oferty najmu. Nie oznacza to jednak, że w ten sposób gmina przyznaje, iż poprzednia oferta najmu lokalu była nieprawidłowa, bo skutki prawne tego rodzaju nie wynikają z żadnego przepisu prawa. Z powyższych względów wniosek dowodowy nie mógł zostać uwzględniony. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 p.p.s.a.) jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.