III SA/Kr 22/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędzia WSA Maria Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi N. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 października 2020 r. sygn. akt [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skargę oddala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 października 2020 r. znak [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżącej N. K. od decyzji Burmistrza z dnia [...] 2020 r. Nr [...] o odmowie przyznania N. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dziadkiem – S. Z., działając na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111) oraz art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżoną decyzją organ I instancji orzekł o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dziadkiem – S. Z. Od powyższej decyzji odwołała się skarżąca. W odwołaniu postawiła następujące zarzuty: zastosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014 r. sygn. K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej; błędne zastosowanie art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ nie może on mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz wnuczki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w dniu 17 lutego 2020 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dziadkiem – S. Z. Organ powołał treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazał, że w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy, który stanowi, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (zwanego dalej k.r.o.) ciąży obowiązek alimentacyjny. W tym zakresie zdaniem organu należy odwołać się do treści art. 128 k.r.o., który jednoznacznie wskazuje, iż obowiązek alimentacyjny ciąży jedynie na osobach spokrewnionych w linii prostej (z wyjątkiem rodzeństwa). Przez osoby spokrewnione w linii prostej należy rozumieć między innymi syna, córkę, wnuka, wnuczkę, prawnuka i prawnuczkę, a także matkę, ojca, dziadka, babcię, pradziadka lub prababcię. Organ powołał treść z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych i podniósł, że z akt sprawy wynika, że S. Z ma dwóch synów, tj. G. Z. (55 lat, górnik-emeryt, zamieszkały w C) i Ł. Z. (46 lat, pracuje w Belgii) i żaden z nich nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, co powoduje konieczność odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnuczce osoby niepełnosprawnej, tj. N. K. Synowie S. Z. są spokrewnieni w pierwszym stopniu, natomiast wnuczka, tj. skarżąca, jest spokrewniona w drugim stopniu. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż decyzja w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie ma charakteru uznaniowego, w związku z tym nie ma możliwości wydania decyzji wbrew wyraźnym dyspozycjom określonym w przepisach prawa. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła skarżąca N. K. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się wnuczki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez dzieci niepełnosprawnego, które nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy funkcjonalna wykładnia ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 października 2020 r, nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z dnia [...] 2020 r. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie skarżącej wyżej opisane decyzje nie mogą się ostać. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zachodzi przesłanka uniemożliwiająca przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną, a mianowicie żadne z pełnoletnich dzieci niepełnosprawnego nie legitymują się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. W ocenie skarżącej należy wskazać, że wykładnia językowa art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana przez organ II prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą takiej pomocy, ze względu na swój stan zdrowia. Pozostając bowiem wyłącznie przy wyniku wykładni językowej tego przepisu, należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi lub dzieciom osoby, które ze względu na swoją sytuację życiową bądź stan zdrowia nie mogą sprawować takiej opieki. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W sprawie bezsporne jest, że dziadek skarżącej S. Z. (ur. [...] 1940 r.) orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 5 maja 2010 r. został uznany za trwale niezdolnego do samodzielnej egzystencji, zaś daty powstania niezdolności nie da się ustalić. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111, powoływanej dalej jako "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kolei stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W tym miejscu Sąd pragnie wyjaśnić, że w kwestii różnicowania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobami niepełnosprawnymi ze względu na moment powstania niepełnosprawności Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, zgodne z jednolitym obecnie orzecznictwem sądów administracyjnych, według którego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13 przesądza o tym, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez Trybunał Konstytucyjny ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Pomimo powyższego organy orzekające w sprawie słusznie uznały, że skarżącej świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Nie może bowiem ujść uwadze, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie osobie, która spełnia łącznie (kumulatywnie) przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r.. W powołanych przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca określił ściśle katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zakreślony między innymi przesłanką pozostawania osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby będącej pod jej opieką. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. stanowi o obowiązku alimentacyjnym, o którym mowa w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359; zwanej dalej jako "k.r.o."). Zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Art. 132 k.r.o. określa kolejność osób zobowiązanych. Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wówczas, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, zgodnie z którym wskazane regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi (por. wyroki NSA: dnia z 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1062/14; z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1286/14; czy z dnia 12 maja 2017r., sygn. akt I OSK 328/16; dostępne w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl). Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. Mając powyższe na uwadze przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie można się ograniczać jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie i tylko w okolicznościach wymienionych w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Niewykluczone jest również w tym zakresie posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (niezależnych od niego), nie może zajmować się rodzicem (art. 132 k.r.o. w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r.). Przyjęcie wskazanych metod wykładni prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie o zasadności żądania dotyczącego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą wymagającą opieki (w realiach niniejszej sprawy nad dziadkiem) zależy od ustalenia, czy osoby zobowiązane w pierwszej kolejności do alimentacji (dzieci) są zdolne do jej sprawowania, np. czy ich stan zdrowia umożliwia faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym ojcem lub czy nie istnieją inne obiektywne okoliczności (względy) niezależne od nich, które taką opiekę wykluczają. Niewątpliwie legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powoduje zwolnienie osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności i możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom innym niż spokrewnionym w pierwszym stopniu w stosunku do osoby wymagającej opieki. Poza sporem w niniejszej sprawie jest to, że S. Z. jest osobą niepełnosprawną, która wymaga opieki oraz to, że ma dwóch dorosłych synów. Zatem obowiązek alimentacyjny obciąża w pierwszej kolejności jego dzieci, bowiem stosownie do regulacji przepisu art. 129 § 1 k.r.o. jeżeli jest kilku zstępnych, obowiązek ten obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Obowiązek alimentacyjny dzieci wyprzedza więc obowiązek alimentacyjny wnuka. W realiach niniejszej sprawy organ odwoławczy prawidłowo uznał, że skarżącej jako wnuczce nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Brak jest bowiem okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącej (wnuczki) względem dziadka przed obowiązkiem alimentacyjnym jego dzieci, które w pierwszej kolejności zobowiązane są do sprawowania opieki nad swym ojcem. Z akt sprawy nie wynikają obiektywnie uzasadnione okoliczności pozwalające przyjąć, że żadne z dzieci S. Z. nie może wypełniać swojego obowiązku alimentacyjnego względem ojca. Żaden z synów nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. Wskazywane w niniejszym postępowaniu przeszkody w sprawowaniu przez synów opieki nad ojcem, to w szczególności odległe miejsce zamieszkania i wykonywanie pracy zawodowej przez Ł. Z. oraz pozostawanie na emeryturze w wieku 55 lat przez G. Z. Przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego zrealizowałyby się wyłącznie wtedy, gdyby dzieci niepełnosprawnego S. Z. nie były w stanie z przyczyn obiektywnych zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu. Okoliczności takiej nie stanowi wykonywanie pracy, czy zamieszkiwanie w zbyt dużej odległości od miejsca zamieszkania ojca, jak również pozostawanie na emeryturze. Wywiązanie się z obowiązku alimentacyjnego w sytuacji, gdy niemożliwe jest świadczenie osobistej pomocy może polegać także na zapewnieniu na swój koszt sprawowania opieki przez inną osobę. Reasumując, w rozpoznawanej sprawie nie zaszły okoliczności, które pozwoliłyby na uznanie, że obowiązek alimentacyjny skarżącej względem dziadka wyprzedza obowiązek alimentacyjny jej dzieci. To dziecko jest bowiem, zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami k.r.o. w pierwszej kolejności zobowiązane do sprawowania opieki nad rodzicem. Skoro zatem skarżąca nie jest osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną do spełnienia obowiązku alimentacyjnego na rzecz swojego dziadka, to nie mogła uzyskać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.