II OSK 2992/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 195/17 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 195/17 oddalił skargę W. G. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła W. G., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a wskutek tego również niezastosowanie przepisu art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 6 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji albo jego uchylenie i rozpoznanie skargi, poprzez uchylenie decyzji organu II instancji, jako naruszającej przepis prawa materialnego, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, z wyodrębnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.; dalej "uCOVID-19") przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Przepis ten jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Dodatkowo godzi się zauważyć, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Celem rozwiązań procesowych, przyjętych w uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego przy jednoczesnym zapewnieniu funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości w stanie pandemii. W obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań uCOVID-19 w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. W związku z tym, zachodzą przesłanki uzasadniające rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym należało rozpoznać sprawę w granicach zgłoszonych zarzutów kasacyjnych. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zatwierdził projekt budowlany zamienny rozbudowy oraz przebudowy kiosków gastronomicznych zlokalizowanych na działkach nr A i B przy ul. [...] w W. oraz zobowiązał inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie rozbudowanych i przebudowanych kiosków gastronomicznych. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) uchylił decyzję organu I instancji w całości i wskazując jako podstawę prawną art. 51 ust. 5 i art. 83 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy oraz przebudowy kiosków gastronomicznych zlokalizowanych na działkach nr A i B przy ul. [...] w W. Skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, wskazując, że organ II instancji, odmawiając zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego - wobec niewykonania obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego - nie zawarł w zaskarżonej decyzji żadnego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, co skutkuje "zawieszeniem w próżni" prawnej dokonanych przez skarżącą inwestycji - nie może ona uzyskać pozwolenia na użytkowanie, jak również nie może ona nawet dokonać rozbiórki obiektu. Wobec powyższego należy zwrócić uwagę, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu odwoławczego, jak i uzasadnienie tej decyzji wskazują na to, że organ wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Organ błędnie przy tym wskazał jako podstawę prawną decyzji art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Stosownie do art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W niniejszej sprawie Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy oraz przebudowy kiosków gastronomicznych zlokalizowanych na działkach nr A i B przy ul. [...] w W., a takie rozstrzygnięcie sprawy znajduje podstawę w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Organ na stronie 11 uzasadnienia zaskarżonej decyzji wyjaśnił przyjęty sposób zakończenia postępowania, tj. zastosowanie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, wskazując, że z powołanego przepisu wynika możliwość wydania również decyzji negatywnej dla inwestora. Z poglądem tym należy się zgodzić. Przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego nie może być rozumiany w ten sposób, że uprawnia wyłącznie do wydania decyzji pozytywnej dla inwestora - zatwierdzającej złożony przez niego projekt budowlany. Stanowi on bowiem wyraźnie, że decyzję wydaje się "w sprawie" zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, co oznacza, że decyzja może być zarówno pozytywna, jak i negatywna w zależności od warunków zaistniałych w danej sprawie (zob. wyroki NSA: z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 801/07; z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 89/09; z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 342/11, z dnia 19 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2517/13; z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1375/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy, na skutek wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, w związku ze stwierdzeniem niewykonania obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, kolejnym etapem będzie wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Należy zwrócić uwagę, że na stronie 12 uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazano, że organ w konsekwencji decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego), określa dalsze losy obiektu budowlanego, tj. wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego). Wskazać zatem należy, że dopiero na skutek wydania zaskarżonej decyzji, zostanie wydana decyzja na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Stwierdzić również należy, że błędne podanie podstawy prawnej decyzji nie mogło w okolicznościach niniejszej sprawy skutkować jej uchyleniem. Fakt powołania się przez organ w decyzji na przepis niewłaściwy w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania organu, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organ administracji mógł wydać zaskarżoną decyzję, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 8 lutego 1983 r., sygn. akt I SA 1294/82, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, wskazując błędną podstawę prawną – art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Jak wynika z poczynionych wyżej rozważań, rozstrzygnięcie organu odwoławczego znajduje podstawę w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, dlatego nie można uznać, aby zaskarżona decyzja była wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Mając powyższe na względzie, uznając podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut za niezasadny, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.