I OSK 3104/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 189/19 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 16 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 189/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] listopada 2018 r., nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego, 1. oddalił skargę; 2. przyznał od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz radcy prawnego G. S. tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240 zł podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Skarżący, [...] października 2018 r., zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy W. o przyznanie pomocy finansowej z przeznaczeniem na potrzeby socjalno-bytowe z powodu trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej. Burmistrz Miasta i Gminy W. decyzją z [...] października 2018 r., znak: [...], przyznał skarżącemu zasiłek celowy w łącznej kwocie 580,00 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do opłat za miesiąc październik 2018 r. na media i czynsz – 100 zł i przejazdów – 40 zł, na zakup środków czystości – 30 zł, zakup baterii do aparatu słuchowego – 30 zł, zakup obuwia zimowego, rękawiczek i bielizny osobistej – 100 zł. Organ, na podstawie wywiadu środowiskowego oraz zgromadzonej dokumentacji, ustalił, że skarżący w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku uzyskał 0 zł dochodu i tym samym nie przekroczył kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (701 zł). Organ ustalił ponadto, że obecnie niezbędną potrzebą bytową skarżącego jest dofinansowanie do opłat za media i czynsz, przejazdów, środków czystości, zakupu baterii do aparatu słuchowego, zakupu obuwia zimowego, rękawiczek i bielizny osobistej. Po rozpoznaniu odwołania A. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z [...] listopada 2018 r., znak: [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że skarżący spełnia przesłanki przyznania świadczenia z pomocy społecznej, gdyż jest osobą dotkniętą ubóstwem, osobą niepełnosprawną, przewlekle chorą, a w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku, tj. we wrześniu 2018 r., nie uzyskał żadnego dochodu i nie przekroczył kryterium dochodowego wynoszącego dla osoby samotnie gospodarującej kwoty 701 zł. W ocenie Kolegium skarżący uzyskał wsparcie finansowe odpowiadające jego potrzebom, przy czym Kolegium zaznaczyło, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z oczekiwaniami. Organ podniósł, że posiada swobodę w podejmowaniu decyzji o zasiłku celowym, a ocenie podlegają okoliczności uzasadniające przyznanie świadczenia, rozmiar przyznanej pomocy, w szczególności wysokość kwoty, którą organ może w danym przypadku przyznać. Jednocześnie, organ, działając w ramach uznania administracyjnego, jest obowiązany uwzględnić zasady przyznawania pomocy mające zastosowanie do wszystkich rodzajów świadczeń z pomocy społecznej, wynikające z art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej. Organ zwrócił uwagę, że pomoc w formie zasiłku celowego jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego i zależy od możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Skarżący pozostaje beneficjentem pomocy, gdyż na podstawie czterech decyzji z października 2018 r. uzyskał łącznie kwotę 714,50 zł tytułem zasiłków celowych i zasiłku okresowego. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której podniósł zarzuty: - naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez niewyjaśnienie zakresu zaspokojonych potrzeb skarżącego oraz jego możliwości finansowych, - naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11 k.p.a. przez zaniechanie przez organ wyjaśnienia skarżącemu zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, co doprowadziło do naruszenia istotnej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasada przekonywania, - błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania decyzji, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na przyjęciu założenia, że organ pierwszej instancji zna jego sytuację majątkowa i prawidłowo ustalił stan faktyczny, przyznając mu wymienioną w decyzji kwotę, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że znajduje się on w sytuacji niepozwalającej na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych przy pomocy tej kwoty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Na rozprawie, 16 maja 2019 r., pełnomocnik skarżącego przedłożył szereg zaświadczeń lekarskich dotyczących stanu zdrowia skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, stwierdził, że zgodnie z art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm., dalej jako: "u.p.s.") w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Sąd wojewódzki podkreślił, że konstrukcja ww. przepisu w sposób wyraźny wskazuje, że przyznanie zasiłku celowego leży w granicach tzw. uznania administracyjnego. Orzekanie w tych ramach nie oznacza dowolności organu w rozstrzyganiu sprawy, organ jest bowiem związany przesłankami wskazanymi w przepisach materialnych (art. 2, 3 i 39 u.p.s.), stanowiących podstawę orzekania oraz procesowych (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.), zgodnie z którymi wystąpienie tych przesłanek musi wykazać. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje zatem także prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. W szczególności, wobec danej osoby pewien zakres przyznanych już świadczeń organ może uznać za zaspokajający jej bieżące, niezbędne potrzeby życiowe, ponieważ wsparcie organu pomocy społecznej nie może stanowić sposobu na wyrównanie wszystkich niedostatków, nawet o charakterze elementarnym. W ocenie sądu wojewódzkiego, orzekające w sprawie organy nie przekroczyły ram uznania administracyjnego, podejmując rozstrzygnięcia w tej sprawie, nie naruszyły art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., jak też działały w zgodzie z celami i zasadami pomocy społecznej, wskazanymi w art. 2 i 3 u.p.s. Skarżący, jako osoba znajdująca się w niedostatku, samotna, niepełnosprawna, nie przekraczająca kryterium dochodowego, w świetle powołanych przepisów prawa jest uprawniona do uzyskania pomocy finansowej ze strony państwa. Sąd wojewódzki przypomniał też, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny i nie została powołana do zastąpienia jej beneficjentów w kompleksowym staraniu się o zaspokojenie potrzeb życiowych. Słusznie więc organ wskazał na zakres udzielonej już skarżącemu pomocy w analizowanym okresie (741,50 zł) oraz możliwości finansowe organów pomocy społecznej jako czynniki determinujące obecnie przyznaną pomoc w kwocie 580 zł. Natomiast przedłożona na rozprawie dokumentacja lekarska, jak podkreślił sąd, nie ma wpływu na ocenę skarżonej decyzji, o tyle, że nie stanowiła materiału dowodowego sprawy administracyjnej. Kontrolowana decyzja nie zamyka też skarżącemu w żaden sposób uprawnienia do dalszych starań o środki z pomocy społecznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. B., zaskarżając go w części, tj. w zakresie pkt 1 i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi, na skutek uznania, że organ drugiej instancji, wydając decyzję o zasiłku celowym, dopełnił ciążącego na nim obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i w konsekwencji prawidłowego ustalenia wysokości zasiłku, w sytuacji gdy postępowanie nie zostało przeprowadzone prawidłowo, a organ niewłaściwie ustalił stan faktyczny sprawy, gdyż nie wyjaśnił prawidłowo zakresu zaspokojonych potrzeb skarżącego oraz jego możliwości finansowych, a także zasobów finansowych organu przyznającego pomoc, co doprowadziło do błędnego wniosku, że wysokość przyznanego skarżącemu zasiłku celowego nie narusza zasad przyznawania pomocy wynikających z ustawy o pomocy społecznej. Na podstawie przedstawionych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Nadto pełnomocnik skarżącego wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej w całości ani w części pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zarządzeniem z [...] maja 2021 r., sygn. akt I OSK 3104/19, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.), zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej (pkt 1 zarządzenia). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W związku z wnioskiem o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie na wstępie należy wskazać, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej rozpoznawana sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, dalej jako "uCOVID-19"). Wyjaśnić trzeba, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie (pkt 2 zarządzenia). W konsekwencji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutu skargi kasacyjnej należy podkreślić, że zarzut ten jest tożsamy z zarzutami, jakie zostały sformułowane w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji co do wyników przeprowadzonej kontroli, a w szczególności z przedstawionym stanowiskiem prawnym. Wskazać należy, że zgodnie z art. 39 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Jak wynika z treści tego przepisu decyzja administracyjna wydawana na jego podstawie jest decyzją uznaniową. Kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Zmierza ona do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydawaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 505). Zatem Sąd pierwszej instancji, kontrolując wydaną w rozpoznawanej sprawie decyzję uznaniową, winien zbadać czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, oraz czy organ dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie ww. przepisu. Podkreślić przy tym należy, że organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować zadania z zakresu pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej są więc upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób, wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. W takich sytuacjach odmowa ich przyznania osobie ubiegającej się o tego rodzaju świadczenia może być podyktowana wyłącznie brakiem dostatecznych środków na ich pokrycie i to nawet wówczas, gdy potencjalny beneficjent, z uwagi na swoją sytuację osobistą i majątkową, spełnia kryteria niezbędne do ich otrzymania (zob. wyrok NSA z 16 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2661/20; wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3404/18 - wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA). Nie podważając potrzeb skarżącego, Sąd pierwszej instancji uwzględnił, że skarżący jest osobą znajdującą się w niedostatku, samotną, niepełnosprawną i wymagającą wsparcia. Prawidłowo Sąd uznał, że organy, rozpatrując sprawę zebrały wyczerpująco cały materiał dowodowy i poddały go ocenie zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie dokładnie został ustalony stan faktyczny i wyjaśnione wszystkie okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, w oparciu o przeprowadzony w dniu [...] października 2018 r. wywiad środowiskowy. Organy uwzględniły także przyznane już skarżącemu wsparcie, podkreślając przy tym fakt przyznania skarżącemu w drodze decyzji, na jego wniosek złożony [...] października 2018 r., pomocy w formie zasiłku celowego w wysokości po 124 zł z przeznaczeniem na zakup żywności - w miesiącach październik, listopad i grudzień 2018 r. oraz zasiłku okresowego w wysokości po 350 zł - w miesiącach październik, listopad i grudzień 2018 r. Ponadto, organ odwoławczy wskazał na potrzeby innych osób zgłaszających się do ośrodka pomocy społecznej i możliwości zaspokojenia przez tę instytucję potrzeb jej podopiecznych. Przy czym, przepisy u.p.s. nie przewidują obowiązku zawarcia w uzasadnieniu decyzji szczegółowych danych dotyczących możliwości finansowych organu pomocy społecznej oraz ilości środków finansowych jakimi organ dysponuje, wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego i ilości osób korzystających z tej formy pomocy (zob. wyrok NSA z 25 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 698/16, wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2360/19, CBOSA). Zresztą okoliczność posiadania zbyt małych środków przez ośrodki pomocy społecznej na pomoc dla osób domagających się pomocy społecznej jest okolicznością powszechnie znaną. Nie można zatem uznać, że w sprawie doszło do naruszenia art. 11 k.p.a. Zauważyć także należy, iż w związku ze złożeniem przez skarżącego na rozprawie dokumentacji medycznej dotyczącej jego stanu zdrowia, Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że wydane na wniosek skarżącego z [...] października 2018 r. decyzje nie wykluczają skarżącemu drogi do występowania o dalszą pomoc społeczną. W konsekwencji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy nie można stwierdzić, aby zaskarżona decyzja przekraczała granice uznania administracyjnego. Podkreślić należy, że nawet spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza, że organ musi taką pomoc przyznać, w wysokości oczekiwanej przez skarżącego. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, ponieważ art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa na podstawie art. 250 p.p.s.a., przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny przy zastosowaniu przepisów art. 258-261 p.p.s.a.