II SA/Bd 563/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. K. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odstąpienia od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia odrzucić skargę. B. K., P. K., L. K., D. K., Z. K., D. K., I. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę z dnia [...] marca 2021 r. na uchwałę Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] sierpnia 2020 r. w sprawie odstąpienia od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" dla terenu położonego w K., powołując się na art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101a ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym i interes prawny wynikający z prawa własności nieruchomości objętych uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia ww. planu miejscowego. W odpowiedzi na wezwanie Sądu do uzupełnienia wskazanych braków formalnych ww. skargi, skarżąca B. K. w piśmie z [...] czerwca 2021 r. wyjaśniła, że pierwotne pismo z [...] marca 2021 r. zawiera dwie skargi, tj. a) skargę B. K. reprezentującej grupę mieszkańców, w trybie art. 101a w zw. z art. 101 ust. 2a na bezczynność Rady Miasta w uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, b) skargę P. K., reprezentowanego przez B. K., na uchwałę Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] sierpnia 2020 roku w sprawie odstąpienia od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" dla terenu położonego w K.. W związku z powyższym z niniejszej sprawy do odrębnego rozpoznania wyłączona została skarga B. K. i grupy mieszkańców na bezczynność Rady Miasta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zarejestrowana pod nową sygnaturą. W odpowiedzi na skargę B. K. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przedmiot skargi P. K., reprezentowanego przez B. K., w niniejszej sprawie stanowi uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia [...] sierpnia 2020 r. w sprawie odstąpienia od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" dla terenu położonego w K.. Skargę należało odrzucić. Przystępując do rozpoznania skargi sąd administracyjny zobowiązany jest zbadać jej dopuszczalność, gdyż zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn.zm., dalej "p.p.s.a.") sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., 713 z późn.zm, dalej: "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą lub zarządzeniem, polegający na tym, że akt ten narusza jego interes prawny lub uprawnienie. O dopuszczalności skargi przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Podkreślenia wymaga, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Przyjmuje się, że skarżący winien udowodnić, iż zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r. sygn. OSK 1437/04). Ponadto wyjaśnić należy, że podstawę legitymacji skargowej stanowi aktualny interes prawny ze względu na to, że podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem przy równoczesnym naruszeniu przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Zagadnienie to stanowiło również przedmiot rozważań Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z dnia16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06, OTK-A 2008/7/121). W uzasadnieniach tych wyroków Trybunał Konstytucyjny podzielił argumentację sądów administracyjnych wskazując, że na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Wyjaśnić wymaga, że status strony w postępowaniu sądowym zależny jest od posiadania realnego interesu prawnego lub uprawnienia, natomiast dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy umożliwia merytoryczne rozpoznanie skargi. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada zatem uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2020 r., I OSK 1503/18, CBOSA). W świetle opisanego wyżej, kwalifikowanego charakteru legitymacji do zaskarżenia aktu wydanego przez organ gminy uznać należy, że skarżący P. K. nie spełnił przewidzianej w art. 101 ust. 1 u.s.g. przesłanki wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] sierpnia 2020 r. w sprawie odstąpienia od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" dla terenu położonego w K.. W realiach niniejszej sprawy skarżący nie wykazał bowiem istnienia tak rozumianego interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Z zawartej w skardze (i jej uzupełnieniu) argumentacji wynika, że strona skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonej w K. (nr [...] i [...]), która została objęta uprzednio uchwałą Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" dla terenu położonego w K.. Zdaniem skarżącego wejście w życie tej uchwały wywołuje określone przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p.") skutki prawne, w tym obowiązek przeprowadzenia procedury planistycznej z udziałem zainteresowanych podmiotów (właścicieli nieruchomości). Podkreślając wagę i charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – jako aktu prawa miejscowego, skarżący podniósł, że u.p.z.p. nie przewiduje żadnych wyjątków umożliwiających odstąpienie od rozpoczętej procedury planistycznej, zgodnie z art. 17 i nast. po przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Zdaniem skarżącego w okolicznościach sprawy powyższa procedurę naruszono, chociażby w zakresie braku możliwości złożenia przez zainteresowane osoby, właścicieli nieruchomości objętych uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego – uwag i wniosków do projektu planu przed jego uchwaleniem. Naruszony zatem został interes prawny właścicieli nieruchomości, którzy znajdują ochronę swoich praw w art. 140 kc, tj. niezepewnienia należytego zaspakajania potrzeb, braku możliwości pobierania pożytków (obecny stan nieruchomości jako lasu nie daje możliwości prowadzenia produkcji leśnej), ogranicza funkcjonalność działki, albowiem nie dopuszcza realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bądź letniskowej dla ochrony zdrowia (dodając, że nie można uzyskać warunków zabudowy). Podkreślono w skardze, że projektowane w planie zagospodarowanie w postaci możliwości realizacji zabudowy jednorodzinnej jest zgodne z obowiązującymi zapisami Studium Uwarunkowań i Kierunków zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy K. (przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] września 2009 r.). Strona skarżąca podkreśliła, że w ewidencji gruntów i budynków działki gruntu objęte uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia przedmiotowego planu - figurują jako lasy. Zgodnie z art. 14 ust. 7 u.p.z.p., plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Tym samy Rada prawidłowo rozpoczęła procedurę planistyczną obligatoryjną w tej sprawie celem zmiany przeznaczenia gruntów leśnych i wskazania innej ich funkcji, jednak z naruszeniem przepisów prawa nie doprowadziła do jej zakończenia – czyli uchwalenia planu miejscowego, do czego jest zobowiązana na podstawie ww. przepisu. Tereny lasów bowiem podlegają ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowiącej przepisy odrębne, w rozumieniu art. 14 ust. 7 u.p.z.p. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy przeznaczanie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagające zgody o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dalszej kolejności w uzasadnieniu skargi wskazano obszerną argumentację dotycząca niezgodności z przepisami prawa i wadliwości , zdaniem strony skarżącej, negatywnej opinii – braku uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez Regionalnego [...] Ochrony Środowiska w B., co stanowiło bezpośrednią przesłankę podjęcia skarżonej uchwały z dnia [...] sierpnia 2020 r. w sprawie odstąpienia od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" dla terenu położonego w K. i uchylenia poprzedniej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia tego planu miejscowego. Strona skarżąca wywiodła, że uchwała w sprawie odstąpienia od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest w prawdzie aktem prawa miejscowego, lecz jest aktem o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 lub 6 p.p.s.a., wywołuje skutki kształtujące sytuację materialnoprawną właścicieli nieruchomości. Podkreślając, że w sytuacji gdy dla terenu oznaczonego w ewidencji gruntów jako las, organ ma obowiązek taki plan uchwalić, bowiem brak jest możliwości uzyskania warunków zabudowy i tym samym zmiany zagospodarowania terenu, brak uchwalenia planu stanowić może naruszenie nie tylko prawa ale interesu prawnego właścicieli takich działek. Skarżący jest zatem zainteresowany kontynuowaniem procedury planistycznie zapoczątkowanej uchwałą intencyjną z 2015 r., w celu ustalenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową lub letniskową, czemu jego zdaniem nie stoi na przeszkodzie położenie nieruchomości w Obszarze Chronionego Krajobrazu Z. [...], uwzględniając warunki wynikające z obowiązującymi dla tego terenu przepisami prawa. Przywołane w skardze okoliczności, w ocenie Sądu, nie pozwalają jednak przyjąć, że zaskarżona uchwała Rady Miasta z [...] sierpnia 2020 r., którą odstąpiono od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" dla terenu położonego w K. (w tym dla działek skarżącego), wraz z utratą mocy uchwały Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, narusza własny indywidualny aktualny interes prawny skarżącego. W orzecznictwie sądów administracyjnych zasadnie wskazuje się, że tego typu uchwała nie wywołuje skutków materialnoprawnych, a ma jedynie charakter formalny, nie stanowi aktu prawa miejscowego, bowiem wyłącznym jej przedmiotem jest odstąpienie od sporządzenia dopiero planowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym w żaden sposób uchwała ta nie oddziałuje i nie zmienia sytuacji prawnej skarżących wynikającej zarówno z posiadanego prawa własności jak i możliwości dotychczasowego korzystania z nieruchomości (stanowiącej jak wskazuje skarżący użytek leśny). Uchwała ta nie może wpływać na sposób wykonywania prawa własności, skoro nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Nie doszło zatem do naruszenia jej postanowieniami aktualnego interesu prawnego skarżącego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2015 r. sygn. II OSK 916/16, z dnia 29 maja 2020 r. sygn. II OSK 838/20 dost. CBOSA). Dokonując w niniejszej sprawie oceny istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały należy ponadto mieć na względzie, że przystąpienie do sporządzenia lub sporządzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i ich zmiana - co do zasady ma fakultatywny charakter. Jest to wyrazem samodzielności gminy i przysługującego jej władztwa planistycznego. Gmina sama podejmuje decyzję w tym zakresie. Taki wniosek wypływa z treści art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie podjęcia skarżonej uchwały t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 293). Jednocześnie jednak przepis ten odsyła do "przepisów odrębnych" dla ustalenia przypadków, kiedy sporządzenie i uchwalenie planu miejscowego jest obowiązkowe. Przepis art. 14 ust. 7 u.p.z.p. jednoznacznie stanowi, iż plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Wbrew stanowisku skarżącego, brak jest przepisów odrębnych, które w niniejszej sprawie nakazywałyby gminie przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jego obowiązkowe sporządzenie. W szczególności takimi przepisami odrębnymi nie są przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów i leśnych (teksy jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1171 ze zm.),w tym także art. 7 ust. 1 tej ustawy – stanowiący, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten nie nakłada na organy gminy obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla każdego terenu mającego charakter gruntów rolnych i leśnych, wymagającego zgody właściwych organów administracji na przeznaczenie takich gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Takiego obowiązku z pewnością nie można domniemywać. Stwierdzić należy, że przepis art. 7 ust. 1 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi odzwierciedlenie ogólnej zasady, że jeśli przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody właściwego organu administracji, to taka zmiana przeznaczenia może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w u.p.z.p. Ma on przy tym charakter przepisu odsyłającego do procedury planistycznej uregulowanej w u.p.z.p. A zatem, w niniejszej sprawie przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie było obowiązkiem gminy, lecz jest elementem przysługującego gminie władztwa planistycznego. Podobnie jak obecnie uzasadnione odstąpienie od tego zamiaru, nawet po przeprowadzeniu szeregu czynności w procedurze planistycznej, czemu nie sprzeciwiają się przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo na błędna wykładnię wskazanych przepisów prawa przez stronę skarżącą wskazuje także treść przepisów odrębnych, kreujących jednoznacznie obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla konkretnych terenów, w rozumieniu art. 14 ust. 7 u.p.z.p., takich jak: - art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 303), - art. 55 ust. 9 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1970), - art. 38b ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. pzo. 1662 ze zm.), - art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 2120 ze zm.),\ W tym stanie rzeczy, Sąd nie miał podstaw do dokonania merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Dokonanie przez Sąd takiej oceny kwestionowanego aktu byłoby możliwe dopiero po ustaleniu, że stronie skarżącej przysługuje - zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - legitymacja do jego zaskarżenia. Skoro stronie skarżącej w niniejszej sprawie legitymacja taka nie przysługuje, nie jest możliwe rozpoznawanie zarzutów dotyczących niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. W związku z powyższym, Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. orzekł na posiedzeniu niejawnym jak w sentencji postanowienia.