II SAB/Po 30/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. C. na bezczynność Komendanta Straży Miejskiej [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Komendanta Straży Miejskiej [...] do rozpoznania punktu 3. wniosku M. C. datowanego na [...] stycznia 2021 r. (zarejestrowanego następnie urzędowo pod znakiem [...]) w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem prawomocności oraz akt administracyjnych; II. stwierdza, że w zakresie opisanym w punkcie I. powyżej Komendant Straży Miejskiej [...] dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę na bezczynność Komendanta Straży Miejskiej [...] w zakresie dotyczącym rozpoznania punktu 2. wniosku M. C. datowanego na [...] stycznia 2021 r. (zarejestrowanego następnie pod znakiem [...]); V. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę [...](słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi jest bezczynność Komendanta Straży Miejskiej Miasta [...] (zwanego dalej "Komendantem") w zakresie rozpoznania wniosku M. C. datowanego na [...] stycznia 2021 r. (zarejestrowanego następnie urzędowo pod znakiem [...]). Złożenie skargi poprzedziły następujące okoliczności. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2021 r. M. C. wystąpił do Komendanta o udostępnienie – w trybie określonym ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej "u.d.i.p.") – na skrzynkę ePUAP informacji: (1.) jaki kierunek studiów wyższych ukończył Komendant i na jakiej uczelni, (2.) jaka była ocena końcowa ze studiów wskazanych w punkcie 1 oraz (3.) jakie było wynagrodzenie brutto Komendanta za miesiąc grudzień 2020 r. Pismem z dnia [...] lutego 2021 r., [...] Komendant, odnosząc się do pytania 1. poinformował M. C., że ukończył studia magisterskie na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] Ustosunkowując się do kolejnego pytania wyjaśnił, że oceny uzyskane w czasie edukacji nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Wreszcie, w reakcji na pytanie 3. Komendant stwierdził, że zgodnie z art. 24h ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1980 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 713) kierownik jednostki organizacyjnej gminy zobowiązany jest do złożenia oświadczenia o swoim stanie majątkowym do dnia 30 kwietnia według stanu na 31 grudnia roku poprzedniego i oświadczenie to jest publikowane na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Straży Miejskiej Miasta P.. Przy piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. wniesionym za pośrednictwem platformy ePUAP M. C., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę na bezczynność Komendanta zarzucając organowi naruszenie art. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Wniósł jednocześnie o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r. w zakresie punktów 2. i 3., stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz wystąpił o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W motywach skargi M. C. powołał się na art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. podkreślając, że zgodnie z tym przepisem udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Oznacza to, że ocena końcowa ze studiów osoby (piastującej funkcję organu – uw. Sądu) jest informacją publiczną. Z kolei w kwestii pytania 3. skarżący podkreślił, że Komendant odsyłając go do oświadczenia majątkowego nie zrealizował wniosku, gdyż oświadczenia nie zawierają żądanej informacji (to jest "jakie było wynagrodzenie brutto Komendanta za miesiąc grudzień 2020 r."). W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że M. C. udzielono odpowiedzi na pytanie 1. zawarte we wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r. Odnosząc się do pytania 3. organ wyraził przekonanie, że odesłanie do oświadczenia majątkowego było wystarczające. Oświadczenie zawiera nawet bardziej szczegółowe informacje o stanie majątkowym osoby, a nawet na jego podstawie można ustalić w przybliżeniu wysokość miesięcznego wynagrodzenia brutto. Gdy chodzi o pytanie 2., które dotyczyło oceny na dyplomie Komendanta, organ wyjaśnił, że ocena taka nie będzie informacją publiczną, jeżeli objęcie danego stanowiska publicznego nie jest nią warunkowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga na bezczynność zawiera usprawiedliwione podstawy w zakresie dotyczącym udzielenia przez organ odpowiedzi na pytanie 3. wniosku M. C. datowanego na [...] stycznia 2021 r. (zarejestrowanego następnie urzędowo pod znakiem [...]). Organ nie dopuścił się natomiast bezczynności w odniesieniu do punktu 2. tegoż wniosku. Z u.d.i.p. wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony zasadniczo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno-technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W szczególnych przypadkach u.d.i.p. przewiduje też zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy albo wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznej, które nie są informacjami publicznymi, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane nie podlegają udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępniania informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Ponadto, z art. 13 u.d.i.p. wynika, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1) a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Komendant jest podmiotem zobowiązywanym do udzielenia będącej w jego posiadaniu informacji publicznej, jako że jest kierownikiem gminnej jednostki organizacyjnej (zob. art. 6 ust. 1 i art. 6 ust. 1ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych, tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1795 z późn zm., dalej "u.str.gm."). Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Jednocześnie należy stwierdzić, że żądana przez M. C. w punkcie 3. wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r. informacja o wynagrodzeniu Komendanta za grudzień 2020 r. stanowi informację publiczną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Stosownie przy tym do art. 6 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) oraz o majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a). Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Na tym tle w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalono już, że informacja o wysokości wynagrodzenia (także nagród i premii) wypłacanego osobom pełniącym funkcje publiczne jest informacją publiczną. Wynagrodzenie jest bowiem rekompensatą za wykonywanie przez osobę pełniącą funkcję publiczną jej obowiązków służbowych, a wykonywanie tych obowiązków stanowi pełnienie funkcji publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] stycznia 2016 r., I OSK [...], orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozważano jedynie (z ukierunkowaniem na korzyść jawności), czy w danym przypadku informacja nie podlega ograniczeniom na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2016 r., I OSK 358/15, orzeczenia.nsa.gov.pl W świetle powyższego należy stwierdzić, że wniosek M. C., w zakresie postawionego w punkcie 3. pytania: "jakie było wynagrodzenie brutto Komendanta za miesiąc grudzień 2020 r." powinien zostać załatwiony poprzez udzielenie wnioskodawcy wyczerpującej odpowiedzi względnie (tego w niniejszej sprawie ze skargi na bezczynność Sąd przesądzać nie może) przez odmowę jej udzielenie w formie decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Komendant tymczasem pośrednio uchylił się od odpowiedzi na zadane przez skarżącego pytanie. Wysłał bowiem do M. C. informację, że jest on obowiązany do złożenia oświadczenia majątkowego. Później, w odpowiedzi na skargę usprawiedliwiał swoje działanie argumentując, iż w oświadczeniu majątkowym znajduje się więcej informacji aniżeli żąda skarżący oraz, że na jego podstawie można w przybliżeniu określić także miesięczną wysokość wynagrodzenia brutto osoby. W ocenie Sądu odesłanie wnioskodawcy zapytującego o wynagrodzenie za konkretny miesiąc osoby pełniącej funkcję publiczną do oświadczenia majątkowego tej osoby nie wyczerpuje obowiązków udostępnienia informacji publicznej. Sąd przyjmuje argumentację Komendanta ze zrozumieniem, albowiem ma świadomość, iż z oświadczenia majątkowego wynika całe spektrum danych o majątku składającego to oświadczenie. Wnioskowanie jednak, że z oświadczenia majątkowego rocznego wynika dana o wysokości wynagrodzenia za konkretny miesiąc jest zbyt daleko idące i nieuzasadnione. Informacja o wysokości wynagrodzenia za konkretny miesiąc nie wynika z oświadczenia majątkowego. Na podstawie takiego oświadczenia określić można tylko w przybliżeniu uśrednione wynagrodzenie miesięczne na przestrzeni roku. M. C. pytał konkretnie o wynagrodzenie Komendanta za grudzień 2020 r., a tej informacji mu nie udzielono. Wniosek powinien być zatem w tym zakresie załatwiony, o czym Sąd orzekł w punkcie I. wyroku zobowiązując na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") Komendanta do rozpoznania punktu 3. wniosku M. C. datowanego na [...] stycznia 2021 r. (zarejestrowanego następnie urzędowo pod znakiem [...]) w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem prawomocności oraz akt administracyjnych. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że Komendant dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkty II. i III. wyroku). Stwierdzenie rażącego charakteru bezczynności wymagałoby stwierdzenia, że działanie organu jest jawnie sprzecznie z prawem. W niniejszej sprawie Komendant nie zlekceważył wystąpienia skarżącego i zareagował na jego żądanie z dnia [...] stycznia 2021 r., natomiast niewłaściwa okazała się treść odpowiedzi (patrz wyżej). Organ dopuścił się więc bezczynności w załatwieniu punktu 3. wniosku M. C., ale nie miała ona cech naruszenia kwalifikowanego. Skarga M. C. dotyczyła także innego punktu jego wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] stycznia 2021 r. Otóż skarżący zarzucił organowi bezczynność dotyczącą żądania (2.) wskazania oceny końcowej na dyplomie ukończenia studiów wyższych przez osobę piastującą stanowisko Komendanta. Jak już wcześniej wyjaśniono, w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że Komendant Straży Miejskiej jest podmiotem, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., który mieści się w zakresie podmiotowym stosowania tej ustawy, w związku z czym zobowiązany jest do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Spór natomiast dotyczy kwestii, czy ocena na dyplomie ukończenia przez niego studiów wyższych jest informacją publiczną. Oceniając więc aspekt przedmiotowy, to jest, czy żądana informacja stanowi informację publiczną, wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Przy wykładni tych sformułowań należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Nie można go zatem interpretować zawężająco. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów. W ocenie Sądu – pomimo przedstawionego powyżej, usankcjonowanego prawem szerokiego dostępu do informacji publicznej – należy przyznać rację organowi, że ocena na dyplomie ukończenia studiów wyższych przez Komendanta Straży Miejskiej nie jest informacją publiczną. Zauważyć bowiem należy, że u.str.gm. nie określa wprost wymagań na stanowisku komendanta straży gminnej (art. 7 u.str.gm.). W szczególności w u.str.gm. nie ma określonego wymogu posiadania wykształcenia wyższego. Zawarto tylko ogólny przepis stanowiący, że strażnik gminny (miejski) musi mieć wykształcenie co najmniej średnie (art. 24 pkt 4 u.str.gm.). Trzeba dalej zauważyć, że u.str.gm. odsyła do ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1282 z późn. zm.). Ta ustawa natomiast w art. 37 ust. 1 pkt 2 udziela delegacji ustawowej Radzie Ministrów do określenia wymagań kwalifikacyjnych niektórych pracowników jednostki samorządu terytorialnego w drodze rozporządzenia. Rozporządzenie takie w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych Rada Ministrów wydała z dnia 15 maja 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 936 z późn. zm.). W załączniku 3, tabeli E określono minimalne wymagania kwalifikacyjne konkretnie dla komendanta straży gminnej (miejskiej). Są to: wykształcenie wyższe oraz staż pracy minimum 5 lat. Natomiast przez "wykształcenie wyższe" rozumie się studia wyższe o odpowiednim kierunku umożliwiającym wykonywanie zadań na stanowisku, a w odniesieniu do stanowisk urzędniczych i kierowniczych stanowisk urzędniczych stosownie do opisu stanowiska. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że z żadnego z przepisów u.str.gm., przepisów o pracownikach samorządowych oraz przepisów wykonawczych nie wynika, aby ocena na dyplomie studiów wyższych wchodziła w zakres wymogów przewidzianych dla objęcia funkcji komendanta straży gminnej (miejskiej). Skoro więc nie ma takiego wymogu na etapie objęcia funkcji, to tym bardziej nie ma go na etapie sprawowania tej funkcji. A to oznacza, że informacja ta, jako całkowicie niezwiązana z objęciem i sprawowaniem tej funkcji, nie jest informacją publiczną. Jak trafnie się bowiem podnosi w orzecznictwie sądów administracyjnych, zakres przedmiotowy u.d.i.p. wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 grudnia 2016 r., II SA/Go 652/16, a także wydany w tej samej sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2019 r., I OSK 852/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający podziela zwłaszcza stanowisko wyrażone w przywołanym wyżej wyroku I OSK 852/17, że "dane dotyczące otrzymanej końcowej oceny na dyplomie ukończenia studiów nie będą informacją publiczną, skoro informacje te nie dotyczą zakresu objętego wymaganiami związanymi ze stanowiskiem urzędniczym [...], o które ubiegają się kandydaci". Jednocześnie Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego, w przywołanym przez skarżącego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 listopada 2014 r., II SAB/Lu 425/14. Z analizy uzasadnienia tego ostatniego wyroku nie wynika bowiem właściwie, dlaczego to ocena końcowa na dyplomie ukończenia studiów ma stanowić informacje odzwierciedlające kompetencje funkcjonariusza publicznego. Także w niniejszej skardze, oprócz powołania się na ów wyrok, skarżący w przekonujący sposób nie wykazał, aby ocena końcowa z dyplomu ukończenia przez Komendanta studiów wyższych miała jakikolwiek wpływ na jego wybór albo sprawowaną przez niego funkcję. W okolicznościach niniejszej sprawy, skoro żądana w omawianym zakresie informacja nie była informacją publiczną, realizując wymogi z u.d.i.p., wystarczyło, że Komendant odpowiadając na punkt 2. wniosku M. C. z dnia [...] stycznia 2021 r. powiadomił w ustawowym terminie wnioskodawcę zwykłym pismem, że ocena końcowa na dyplomie nie jest informacją publiczną i nie podlega wobec tego udostępnieniu. Organ nie popadł zatem w bezczynność, a skoro tak, to skarga w tym zakresie okazała się niezasadna i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. W punkcie V. wyroku Sąd orzekł o kosztach postępowania – co było konieczne w związku z faktem, że skargę częściowo uwzględniono. Rozstrzygnięcie o kosztach znalazło oparcie w art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 265), opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz uiszczony wpis od skargi. Sprawę – z uwagi na to, że przedmiotem skargi była bezczynność organu – rozpoznano na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym.