IV SA/Po 871/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karol Pawlicki Sędziowie NSA Włodzimierz Zygmont (spr.) WSA Barbara Rennert po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 03 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kościanie na uchwałę Rady Miejskiej w Czempiniu z dnia 21 maja 2018 r. nr LX/492/18 w przedmiocie uchwalenia Statutu Osiedla Nr 3 (Osiedla Owocowego) w Czempiniu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rada Miejska w Czempiniu działając na podstawie art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm. – dalej: "u.s.g.") podjęła 21 maja 2018 r. uchwałę nr LX/492/18 w sprawie uchwalenia Statutu Osiedla Nr 3 (Osiedla Owocowego) w Czempiniu. Wskazana uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 2018 r. pod poz. 5272. Pismem z 28 kwietnia 2020 r. Prokurator Rejonowy w Kościanie wniósł skargę na wskazaną powyżej uchwałę w której domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 11 ust. 1 i 2. Uchwale zarzucił naruszenie art. 36 ust. 2 w zw. z art. 37 ust. 4 u.s.g. poprzez bezpodstawne przyjęcie w § 11 ust. 1 uchwały, że "Do dokonania wyboru Zarządu, wymagana jest obecność, co najmniej 1/5 liczby uprawnionych do głosowania", a w ust. 2, że "W przypadku, gdy w pierwszym terminie nie uzyskano wymaganego quorum, wyznacza się drugi termin zebrania, które jest władne do dokonania ważnego wyboru zarządu jeżeli uczestniczy w nim co najmniej 8 osób uprawnionych do głosowana" co stanowi regulacje nieuprawnione, albowiem u.s.g. nie wprowadza dla ważności wyboru zarządu żadnego kworum. W odpowiedzi na skargę o Rada Miejska w Czempiniu wniosła o oddalenie skargi oraz o zasądzenie na jej rzecz od Prokuratora kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Rozstrzygnięcie sporu wymagało dokonania kontroli legalności uchwały Rady Miejskiej w Czempiniu z 21 maja 2018 r., nr LX/492/18 w sprawie uchwalenia Statutu Osiedla Nr 3 (Osiedla Owocowego) w Czempiniu. Prokurator kwestionuje zgodność z prawem zapisów zawartych w § 11 ust. 1 i 2 uchwały. Rada Miejska nie podziela tych zarzutów. Sąd przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie wskazuje, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W uchwale z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 [orzeczenia sądów administracyjnych dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl] Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Podstawę prawną wydania zaskarżanej uchwały stanowił m. in. 35 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Jednostkę pomocniczą w myśl art. 5 ust. 2 u.s.g. tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. W wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy (art. 5a ust. 1 u.s.g.). Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7 (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Ustawodawca przewiduje zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne. Pierwsze będą mieć miejsce w przypadkach przewidzianych ustawą. Zakres ten obejmuje nie tylko sprawy zawarte w ustawach szczególnych wymagających przeprowadzenia konsultacji, ale także te poddane procedurze konsultacyjnej na mocy przepisów u.s.g. (art. 4 ust. 1 pkt 1-3, art. 5 ust. 2 oraz art. 35 ust. 1). Natomiast konsultacje fakultatywne będą mieć miejsce w innych sprawach ważnych dla gminy, zatem we wszystkich tych, które nie zostały poddane ex lege obowiązkowi konsultacji, a uznane zostały przez organy gminy za ważne. Rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając przedmiotowe kwestie w gestii rady gminy. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy. Uczestnikami procesu konsultacji społecznych przeprowadzanych na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. są zawsze dwa podmioty. Pierwszym jest organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Jego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem konsultacji, a także zorganizowanie konsultacji społecznych pod względem prawnym oraz technicznym. Podmiotem konsultującym są organy gminy, gdyż tylko one posiadają kompetencje do rozstrzygania o sprawach publicznych ważnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Drugim uczestnikiem konsultacji społecznych jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje [zob. B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018]. Mając powyższe na uwadze sąd podkreśla, że zaskarżona uchwała dotycząca statutu osiedla powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z jego mieszkańcami. Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa (osiedla), któremu statut ma być nadany [por. wyrok WSA w Krakowie z 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18 i powołane tam wyroki: WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12; NSA z 3 września 2013 r., II OSK 652/13; WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13]. Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji [zob. także wyrok WSA w Krakowie z 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18]. Ponadto wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii [por. wyrok WSA w Krakowie z 6 listopada 2018 r., III SA/Kr 296/18]. Sąd wziął pod uwagę także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 marca 2003 r., U 10/01 [orzeczenia TK dostępne pod adresem: ipo.trybunal.gov.pl/ipo/], w którego uzasadnieniu wskazano że , zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa art. 5a u.s.g., wskazuje na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji zarówno w przypadkach konsultacji przewidzianych ustawą, jak i konsultacji "fakultatywnych", przeprowadzanych "w innych sprawach ważnych dla gminy". Instytucja konsultacji z mieszkańcami, o której mowa jest w art. 4 ust. 1e u.s.g. jest przy tym jednym z przypadków konsultacji przewidzianych ustawą. Oznacza to, że przeprowadzenie takich konsultacji generalnie powinno zostać poprzedzone podjęciem przez radę gminy uchwały, określającej zasady i tryb prowadzenia konsultacji. Wyrok powyższy uwzględniał brzmienie art. 4 ust. 1 u.s.g. sprzed 30 maja 2001 r., który stanowił, że tworzenie, łączenie, podział i znoszenie gmin, ustalanie ich granic i nazw oraz siedzib władz następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Sąd w kontekście powyższych rozważań podkreśla , że w wykonaniu zarządzenia sędziego sprawozdawcy z 22 czerwca 2020 r. Rada Miejska w Czempiniu została wezwana do wskazania, czy przed podjęciem zaskarżonej uchwały w przedmiocie statutu zostały przeprowadzone konsultacje społeczne oraz do nadesłania pełnej dokumentacji związanej z podejmowaniem uchwały – w terminie 14 dni pod rygorem wydania orzeczenia na dokumentach załączonych do przekazanej sądowi skargi. Wezwanie wystosowane na podstawie tego zarządzenia zostało doręczone pełnomocnikowi Rady Miejskiej 29 czerwca 2020 r. pozostało bezskuteczne. Tym samym niezależnie od zarzutów skargi sąd przyjął, że zaskarżona uchwała nie została w sposób odpowiadający prawu poddana konsultacjom społecznym z mieszkańcami osiedla, co świadczy o naruszeniu art. 35 ust. 1 u.s.g. Skutkiem podjęcia uchwały, dla której zastrzeżono wymóg obligatoryjnych konsultacji, bez ich faktycznego przeprowadzenia, będzie jej kwalifikowana wadliwość. W takim przypadku zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności w trybie nadzoru [tak: S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym [w:] S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawy samorządowe. Komentarz, Warszawa 2018]. Zgodnie z brzmieniem art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. jedyną przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. W świetle art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. w zw. z ust. 4 a contrario, sankcja nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy została zastrzeżona wyłącznie dla istotnych naruszeń prawa. Do kategorii istotnych naruszeń prawa orzecznictwo zalicza naruszenia znaczące, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał [tak: wyrok NSA z 15 września 2017 r., I OSK 1136/17]. W związku z powyższym sąd stwierdza , że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na podjęcie jej bez przeprowadzenia konsultacji wymaganych przez art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. Naruszenia te przesądzają o konieczności stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały [por. wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 652/13]. W tej sytuacji sąd uznał za zbędne rozpoznawanie zarzutu w kwestii merytorycznej treści zaskarżonej uchwały. W stanie faktycznym sprawy zachodzi bowiem jej nieważność w całości, bez względu na jej treść. Konkludując rozważania sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała nie odpowiada prawu z uwagi na uchwalenie jej bez uprzedniego przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.