III SA/Po 895/21

Dnia 14 lipca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na akt Starosty w przedmiocie zatwierdzenia zmiany projektu stałej organizacji ruchu na drodze powiatowej postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie [...]zł (słownie: [...]). /-/ R. Talaga W dniu [...] grudnia 2020 roku Starosta, zatwierdził projekt zmiany stałej organizacji ruchu w zakresie "Poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego polegającej na wprowadzeniu progów wyspowych przy dwóch przejściach dla pieszych w pasie drogi powiatowej nr [...] - w m. [...]". Przedmiotowe progi zostały zamontowane przez zarządcę drogi, tj. Zarząd Powiatu w [...] w styczniu 2021 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 roku M. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję o zatwierdzeniu stałej organizacji ruchu w zakresie montażu progów wyspowych zlokalizowanych przy przejściu dla pieszych w pobliżu należącej do skarżącej nieruchomości. W konsekwencji skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu w całości i nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Starosta pismem z dnia [...] maja 2021 roku wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że zamontowanie progów wyspowych nie narusza wskazanych przepisów prawa materialnego. Progi wyspowe traktowane są wyjątkowo z uwagi na znaczący wpływ na ograniczenie prędkości pojazdów poruszających się po drodze oraz mają wpływ na poprawę bezpieczeństwa na drodze. Progi zostały zamontowane na wniosek Komendy Powiatowej Policji w [...] Wydziału Ruchu Drogowego ze względu na odnotowywane częste przekroczenia prędkości oraz otrzymywane zgłoszenia od mieszkańców o nagminnym przekraczaniu prędkości w terenie zabudowanym, co również zostało potwierdzone licznymi zgłoszeniami na krajowej mapie zagrożeń. Lokalizacja progu wyspowego uzgodniona przez Komendę Powiatową Policji na przejściu dla pieszych, co dodatkowo poprawia bezpieczeństwo dzieci poruszających się do szkoły w [...] i [...] znajdującego się przy przejściu wpływając na znaczące obniżenie prędkości poruszających się pojazdów oraz poprawę bezpieczeństwa na tym odcinku drogi. W odpowiedzi na wezwanie Przewodniczącego Wydziału III M. K. sprecyzowała, że wniosła skargę na czynność Starosty tj. zatwierdzenie organizacji ruchu z dnia [...] grudnia 2021 roku, nr [...]. Pismem z dnia [...] lipca 2021 roku Starosta podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] maja 2021 roku, ale zmodyfikował wniosek zawarty w odpowiedzi na skargę w wnosząc o odrzucenie skargi, ewentualnie o oddalenie skargi w całości. Ponadto wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pisma I Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2021 roku na okoliczność konieczności umieszczenia progów zwalniających, jako że skuteczność innych metod ograniczenia prędkości była niewystarczająca. Organ podkreślił, że na przedmiotowej drodze próby ograniczenia prędkości w postaci oznakowania pionowego i poziomego nie przyniosły zamierzonego efektu, co poskutkowało koniecznością zastosowania progów zwalniających, co potwierdza przytoczone powyżej pismo. Ponadto zdaniem organu skarżący nie ma interesu prawnego do kwestionowania aktu o zatwierdzeniu projektu stałej organizacji ruchu na drodze powiatowej, co zostało usankcjonowane w podobnej sprawie (por. postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 22 października 2015 r. II SA/Sz 264/15). Pismem z dnia [...] lipca 2021 roku M. K. odnosząc się do kwestionowania interesu prawnego w postępowaniu procesowym stwierdziła, że akt organu zatwierdzający zmianę organizacji ruchu narusza jej prawa, w szczególności zakłóca prawo do spokojnego i bezpiecznego korzystania z domu stanowiącego moją własność, a ponadto narusza jej dobra osobiste takie jak zdrowie i prawo do niezakłóconego odpoczynku oraz straty materiale (art. 23, art. 24 i art. 140 Kodeksu cywilnego).. Skarżąca powoła się również na pismo Komendanta Powiatowego Policji w [...] -Wydziału Ruchu Drogowego z dnia [...] czerwca 2021 roku, nr [...], z którego wynika, iż dnia [...] października 2020 roku dokonano lustracji na odcinku drogi [...]. Nie przedstawiono pisma Powiatowego Komendanta Policji z 2020 roku, które stanowiło podstawę uzasadniającą zmianę organizacji ruchu na odcinku drogi powiatowej [...] w miejscowości [...] oraz kiedy i w jakiej ilości mieszkańcy [...] zgłosili prośbę o usadowienie progów. Wyjaśnienia nie zwierają konkretnych danych dotyczących przeprowadzonych kontroli w latach 2019, 2020 oraz liczby wniosków mieszkańców [...] w sprawie zmiany organizacji ruchu w postaci progów zwalniających na drodze w bezpośredniej odległości od mojego domu (12m). Wyrywkowa kontrola pojazdów w czasie, której kierowcy ograniczają prędkość na widok kontroli drogowej nie może być wiarygodna. Jeżeli osadzone progi nie spełniają swojej funkcji można było zastosować inną formę ograniczającą prędkość np. fotoradar. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325, ze zm.; w skrócie "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji RP – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny jest zobligowany każdorazowo zweryfikować dopuszczalność wniesienia skargi, a więc zbadać, czy skarga spełnia wymogi formalne oraz czy została wniesiona przez uprawniony podmiot. Wychodząc od analizy spornej kwestii charakteru prawnego zaskarżonego aktu Starosty z dnia [...] grudnia 2020 roku, nr ewidencyjny [...], należy wskazać, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13 (ONSAiWSA z 2015 roku, nr 1, poz. 2) zostało wiążąco przesądzone, że zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 roku, poz. 110, ze zm.; w skrócie "p.r.d."), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 roku w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 roku, poz. 784) jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że prawo do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika z przepisów m.in. art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 920; w skrócie "u.s.p."), przy czym przyjmuje się, że przepis ten upoważnia do zaskarżenia również zarządzeń starosty. Wobec powyższego należało uznać, że przedmiotowa skarga została wniesiona na akt administracyjny dotyczący zatwierdzenia zmiany projektu stałej organizacji ruchu na drodze powiatowej. Zgodnie z przepisem wymaganej przez art. 87 ust. 1 u.s.p.: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Cytowany art. 87 ust. 1 u.s.p. wprowadza wymóg wykazania "naruszenia interesu lub uprawnienia" przez uchwałę (odpowiednio: zarządzenie bądź akt administracyjny) organu powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej – co, zauważmy, stanowi zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 p.p.s.a., która uzależnia dopuszczalność skutecznego wniesienia skargi tylko od wykazania własnego "interesu prawnego", a już nie jego "naruszenia". Sąd był zatem zobligowany do zweryfikowania legitymacji procesowej Skarżącej tj. do zbadania, czy będący przedmiotem skargi akt Starosty narusza prawem chroniony interes lub uprawnienie w sprawie z zakresu administracji publicznej, przy czym może tu chodzić wyłącznie o naruszenie "własnego" interesu prawnego skarżących. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarga uregulowana w art. 87 ust. 1 u.s.p. nie jest skargą powszechną (nie ma charakteru tzw. actio popularis), co oznacza, że dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania. Przy tym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego lub niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por. wyroki NSA: z dnia 01 marca 2005 roku, sygn. akt OSK 1437/04; z dnia 24 sierpnia 2007 roku, sygn. akt II OSK 1033/07; z dnia 9 czerwca 2014 roku, sygn. akt II OSK 87/13 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę na akt z zakresu administracji publicznej organu jednostki samorządu terytorialnego (w skrócie "j.s.t.") musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność oraz realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyrok NSA z 18 września 2003 roku, sygn. akt II SA 2637/02, LEX nr 80699). Nawet ewentualna sprzeczność uchwały (odpowiednio: aktu administracyjnego) z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 roku, sygn. akt II SA 2503/01, LEX nr 81964). Ponadto, zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa to na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania swej legitymacji skargowej. Czyli wykazania się nie samym tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem (na który to obowiązek finalnie dość zgodnie wskazywały strony w swych pismach procesowych), ale zaistniałym zasadniczo w dacie wnoszenia skargi (a nie dopiero w przyszłości) naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia postanowieniami skarżonego aktu organu j.s.t. W niniejszej sprawie Skarżąca powinna była wykazać, że zaskarżony akt Starosty o zatwierdzeniu zmiany projektu organizacji ruchu narusza jej indywidualny, konkretny i realny interes prawny (lub uprawnienie). W tym miejscu należy podkreślić, że legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale – więcej – temu, czyj ów interes prawny został skarżonym aktem naruszony. Dlatego w przypadku aktu, jakim jest zatwierdzenie organizacji ruchu na drodze, wnikliwego rozważenia wymaga kwestia, kto i na jakiej podstawie może wywodzić swój interes prawny oraz w jaki sposób ów interes może zostać takim aktem naruszony. Sąd podziela w tej mierze stanowisko, zgodnie z którym źródłem prawnie relewantnego interesu nie może być w takim przypadku sam charakter drogi publicznej i prawo do korzystania z niej na podstawie art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 472, ze zm.; w skrócie "u.d.p."), gdyż przy takim podejściu katalog podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi byłby praktycznie nieograniczony. Z drugiej strony, skoro akt starosty zatwierdzający organizację ruchu podlega kognicji sądów administracyjnych, to interpretacja art. 87 ust. 1 u.s.p., na podstawie którego wnoszona jest skarga na taki akt, nie może prowadzić do sytuacji, w której w praktyce w tego rodzaju sprawach nikt nie byłby w stanie wykazać istnienia przesłanki naruszenia swego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikającej z tego przepisu (por. wyrok WSA z dnia 22 października 2020 roku, sygn. akt III SA/Gd 458/20, CBOSA). W tej mierze w orzecznictwie sądowym wyrażany jest pogląd, że krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi powinien być każdorazowo weryfikowany w okolicznościach danej sprawy (zob. wyroki WSA z dnia 27 czerwca 2017 roku, sygn. akt III SA/Kr 432/17; z dnia 22 czerwca 2015 roku, sygn. akt II SA/Gl 1496/14 – CBOSA). Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy należy zaznaczyć, że Skarżąca kwestionuje zaskarżony akt Starosty kontestując dopuszczony zatwierdzonym aktem projekt organizacji ruchu. Uzasadniając na tym tle swą legitymację do wniesienia skargi Skarżąca stwierdziła, że niezachowanie odpowiedniej prędkości w przypadku ich przekraczania przez niektóre pojazdy (mimo istnienia progów) o znacznej masie powodują silne drgania domostwa, skutkiem których są zarysowania ścian, płytek ściennych w budynku mieszkalnym narażając tym samym występuje możliwość naruszenia konstrukcji budynku oraz narażają na dodatkowe koszty, a dodatkowo mają wpływ na zdrowie i samopoczucie domowników zakłócając mir domowy w porze nocnej oraz wywołując stres, który negatywnie wpływa na stan ich zdrowia. W rozpoznawanej sprawie nalży uwzględnić, że charakter, treść i cel zaskarżonego aktu nie odnosi się bezpośrednio i wprost do sfery prawnej skarżącej, wynikającej z przepisu prawa regulującego jej własną sytuację prawną. Akt, którego przedmiotem regulacji jest nowa organizacja ruchu drogowego związana z ustanowieniem przejścia dla pieszych oraz ograniczeniem prędkości przez ustanowienie progu zwalniającego, nie stanowi zatem bezpośrednio naruszenia interesu prawnego bądź uprawnienia skarżącej. Interes prawny skarżącej nie mógł być zatem naruszony samym zaskarżonym aktem. Interes skarżącej jako użytkownika drogi publicznej, w zakresie objętym regulacją wynikającą ze skarżonego aktu można zakwalifikować jako interes faktyczny. Skarżąca nie może natomiast skutecznie wywodzić swej legitymacji skargowej z samego faktu posiadania domostwa w pobliżu drogi, na której stworzono bezpieczne warunki użytkowania, a która to droga faktycznie niewłaściwie użytkowana przez niektórych uczestników ruchu drogowego może negatywnie oddziaływać na skarżącą oraz jej majątek. W takich okolicznościach należy stwierdzić, że Skarżąca nie wykazała, że zaskarżony akt Starosty naruszał prawem chroniony interes prawny lub uprawnienie w sprawie z zakresu administracji publicznej. W sprawie nie wykazano, aby zatwierdzona zmiana organizacji ruchu wpłynęła na jej obowiązki lub uprawnienia o charakterze administracyjnym, jakie posiadała przed jego wydaniem. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił (pkt 1 sentencji postanowienia). Na mocy art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. Sąd nakazał zwrócić Skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie po [...] zł (pkt 2 sentencji postanowienia). /-/ R. Talaga