IV SA/Po 883/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Sędziowie Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 września 2020 r. sprawy ze skarg Prokuratora Rejonowego w K. na uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie Statutu Sołectwa G. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie Statutu Sołectwa J. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie Statutu Sołectwa P. stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał. Rada Miejska w Czempiniu działając na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm. – dalej: "u.s.g.") podjęła 21 maja 2018 r. uchwały nr LX/472/18, LX/476/18, LX/481/18 w sprawach Statutu Sołectwa Głuchowo, Jasień, Piotrkowice. Wskazane uchwały zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 2018 r. odpowiednio pod poz. 5252, 5256 i 5261. Pismami z [...] kwietnia 2020 r. Prokurator Rejonowy w K. wniósł skargi na wskazane powyżej uchwały wnosząc o stwierdzenie ich nieważności w części obejmującej § 4 ust. 2 pkt 1 i § 14 pkt 5 i 6. Zaskarżonym uchwałom zarzucił istotne naruszenie: 1) art. 35 ust. 3 pkt 2 i art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez bezpodstawne przyznanie w § 4 ust. 2 pkt 1 uchwał zebraniu wiejskiemu kompetencji w zakresie wyboru sołtysa i rady sołeckiej, a także bezpodstawne nadanie zebraniu wiejskiemu statusu organu elekcyjnego przy wyborze sołtysa i rady sołeckiej, co stanowi regulacje nieuprawnione albowiem niewątpliwie ustawodawca w art. 36 ust. 1 u.s.g. nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze; 2) art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez bezpodstawne przyjęcie w § 14 pkt 5 uchwał, że "Zebranie wiejskie, na którym dokonywany jest wybór lub odwołanie sołtysa i rady sołeckiej jest ważne, jeżeli wzięła w nim udział, co najmniej 1/10 osób uprawionych", a w pkt 6 uchwały, że "Jeżeli w wyznaczonym terminie w zebraniu, o którym mowa w pkt 5 nie wzięła udziału wymagana liczba mieszkańców, zebranie wiejskie może być przeprowadzone w drugim terminie. Zebranie wiejskie zwołane w drugim terminie jest władne do dokonania ważnego wyboru i odwołania sołtysa i Rady sołeckiej jeżeli uczestnicy w nim co najmniej 7 osób uprawnionych do głosowania", co stanowi regulacje nieuprawnione albowiem u.s.g. nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa oraz rady sołeckiej żadnego kworum. W odpowiedziach na skargi Rada Miasta wniosła o oddalenie skarg w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W wykonaniu zarządzeń z [...] czerwca 2020 r. sąd wezwał Radę Miejską do podania czy przed podjęciem zaskarżonych uchwał zostały przeprowadzono konsultacje społeczne oraz do nadesłania dokumentacji związanej z podejmowaniem uchwał - pod rygorem wydania wyroku na podstawie dowodów w postaci dokumentów załączonych do skargi. Do dnia wydania niniejszego wyroku organ nie wyjaśnił czy podjęcie zaskarżonych uchwał zostało poprzedzone przeprowadzeniem konsultacji społecznych. Nie nadesłał również dokumentów potwierdzających fakt ich przeprowadzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi okazały się zasadne. Rozstrzygnięcie sporu wymagało dokonania oceny zgodności z prawem uchwał Rady Miejskiej w Czempiniu z 21 maja 2018 r., nr LX/472/18, LX/476/18, LX/481/18 w sprawach Statutu Sołectwa Głuchowo, Jasień, Piotrkowice. W ocenie Prokuratora kwestionowane zapisy uchwał są niezgodne z regulacjami u.s.g. Z odpowiedzi na skargi wynika, że Rada Miejska nie zgadza się z podnoszonymi zarzutami i wnosi o oddalenie skarg. Sąd przechodząc do oceny legalności zaskarżonych uchwał na wstępie wyjaśnia, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (wszystkie przytaczane w niniejszej sprawie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl) wyjaśnił, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Podstawę prawną zaskarżanej uchwały stanowił m. in. 35 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Jednostkę pomocniczą w myśl art. 5 ust. 2 u.s.g. tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. W wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy (art. 5a ust. 1 u.s.g.). Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7 (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Ustawa przewiduje zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne. Obligatoryjne znajdą zastosowanie w przypadkach przewidzianych ustawą. Zakres ten obejmuje nie tylko sprawy zawarte w ustawach szczególnych wymagających przeprowadzenia konsultacji, ale także te poddane procedurze konsultacyjnej na mocy przepisów u.s.g. (art. 4 ust. 1 pkt 1-3, art. 5 ust. 2 oraz art. 35 ust. 1). Natomiast konsultacje fakultatywne będą mieć miejsce w innych sprawach ważnych dla gminy, zatem we wszystkich tych, które nie zostały poddane ex lege obowiązkowi konsultacji, a uznane zostały przez organy gminy za ważne. Uczestnikami procesu konsultacji społecznych przeprowadzanych na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. są zawsze dwa podmioty: organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych i mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje (zob. Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018). Sąd mając powyższe na uwadze stwierdza , że zaskarżone uchwały dotyczące statutu sołectw powinny zostać podjęte dopiero po uprzednim przeprowadzeniu konsultacji z ich mieszkańcami. Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. wyrok WSA w Krakowie z 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18 i powołane tam wyroki: WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12; NSA z 3 września 2013 r., II OSK 652/13; WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13). Konsultacje przeprowadza się zgodnie z regulacjami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji toteż wymagane jest przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. także wyrok WSA w Krakowie z 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18). Ponadto wymóg przeprowadzenia konsultacji winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii (por. wyrok WSA w Krakowie z 6 listopada 2018 r., III SA/Kr 296/18). O legalności działania organu rozstrzyga bowiem to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 23 marca 2003 r. (U 10/01, OTK-A 2003 nr 3, poz. 23), stwierdził, że przeprowadzenie konsultacji generalnie powinno zostać poprzedzone podjęciem przez radę gminy uchwały, określającej zasady i tryb prowadzenia konsultacji. Rada Miasta została wezwana do wskazania, czy przed podjęciem zaskarżonych uchwał zostały przeprowadzone konsultacje społeczne oraz do nadesłania dokumentacji związanej z podejmowaniem uchwał z zastrzeżeniem wydania wyroku na postawie dowodów załączonych do przekazanej sądowi skargi. Do dnia wydania niniejszego wyroku organ nie wyjaśnił czy podjęcie zaskarżonych uchwał zostało poprzedzone przeprowadzeniem konsultacji społecznych. Nie nadesłano również dokumentów potwierdzających fakt ich przeprowadzenia. Sąd niezależnie od zarzutów skargi przyjął, że zaskarżone uchwały nie zostały w sposób odpowiadający prawu poddane konsultacjom społecznym z mieszkańcami sołectwa, co świadczy o naruszeniu art. 35 ust. 1 u.s.g. Skutkiem podjęcia uchwały, dla której zastrzeżony został wymóg obligatoryjnych konsultacji, bez ich faktycznego przeprowadzenia, będzie jej kwalifikowana wadliwość. W takim przypadku zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności w trybie nadzoru (tak: S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym [w:] S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawy samorządowe. Komentarz, Warszawa 2018). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. jedyną przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. W świetle art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. w zw. z ust. 4 a contrario, sankcja nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy została zastrzeżona wyłącznie dla istotnych naruszeń prawa. Do kategorii istotnych naruszeń prawa orzecznictwo zalicza naruszenia znaczące, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (tak: wyrok NSA z 15 września 2017 r., I OSK 1136/17). W związku z powyższym sąd przyjął, że zaskarżone uchwały zostały wydane z naruszeniem prawa z uwagi na podjęcie ich bez przeprowadzenia wymaganych przez art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. konsultacji. Omawiane naruszenie świadczy o naruszeniu przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał w przedmiocie statutów sołectw. Stwierdzone naruszenia przesądzają o konieczności stwierdzenia nieważności całych zaskarżonych uchwał (por. wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 652/13). Sąd w tej sytuacji ocenił jako zbędne rozpoznawanie pozostałych zarzutów skargi, odnoszących się do treści zaskarżonych uchwał. Wskazane wyżej naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał powoduje bowiem ich nieważność w całości, bez względu na ich treść. Konkludując rozważania w powyższym zakresie sąd stwierdza, że zaskarżone uchwały nie odpowiadają prawu z uwagi na uchwalenie ich bez uprzedniego przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych. Z tych powodów sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. .