VII SAB/Wa 40/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lipca 2021 r. sprawy ze skargi G S na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] w sprawie znak: [...] I. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania znak: [...] przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...]; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; IV. w pozostałym zakresie skargę oddala; V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] na rzecz G S kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] lutego 2021 r. G. S. (dalej: "skarżąca") wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: "PINB dla [...]") postępowania w przedmiocie odstępstw dokonanych w trakcie realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości przy ul. [...], działka nr ew. [...], obręb [...] w Dzielnicy [...]. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że przed PINB dla [...] prowadzone było postępowanie administracyjne w sprawie odstępstw dokonanych w trakcie realizacji budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego typu bliźniak usytuowanego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. W ramach tego postępowania organu decyzją z [...] czerwca 2015 r., Nr [...], nałożono na inwestora – D. P. obowiązek przedłożenia czterech jednobrzmiących egzemplarzy projektu budowlanego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem wraz z oceną techniczną w zakresie prawidłowości wykonanych robót i ich zgodności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami techniczno-budowlanymi. Następnie, decyzją z [...] lipca 2016 r., Nr [...], zatwierdzono projekt budowlany zamienny przedmiotowego budynku oraz udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych według załączonego projektu zamiennego. Rozstrzygnięcie to zostało następnie utrzymane w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2016 r., Nr [...]. Powyższa decyzja stała się następnie przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem 9 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2894/16, oddalił skargę. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 286/18, uchylił orzeczenie sądu I instancji oraz decyzje organów obu instancji. Po otrzymaniu w dniu [...] marca 2020 r. akt przedmiotowej sprawy, PINB dla [...] zawiadomieniem z [...] marca 2020 r. poinformował strony o kontynuacji przedmiotowego postępowania. Następnie, zawiadomieniem z [...] maja 2020 r. poinformował strony o zaplanowanej na dzień [...] lipca 2020 r. kontroli. Po przeprowadzeniu zapowiedzianych czynności kontrolnych, PINB dla [...] poinformował strony o ich uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a. (zawiadomienie z [...] lipca 2020 r.). Po dokonaniu oceny całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego PINB dla [...] decyzją z [...] stycznia 2021 r., Nr [...], umorzył przedmiotowe postępowanie administracyjne. Jak wskazał organ – skarżąca w dniu [...] lutego 2021 r. złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Na obecnym etapie [...]WINB weryfikuje poprawność rozstrzygnięcia organu I instancji. Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB dla [...] wniosła G. S., domagając się stwierdzenia bezczynności i przewlekłości postępowania, wymierzenia organowi grzywny na postawie art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: - art. 35 k.p.a. w zakresie braku dotrzymania terminów załatwienia prowadzonej sprawy, - art. 36 k.p.a. w zakresie braku zawiadomienia strony o toczącej się sprawie i braku wskazania terminu zakończenia sprawy. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że organ powiatowy pozostaje w zwłoce od lipca 2020 roku. Od tego momentu organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie, nie informował skarżącej o terminie jej załatwienia i nie wskazał przyczyny zwłoki. Dodała, że w dniu [...] września 2020 r., a następnie w dniu [...] grudnia 2020 r. zapoznała się z aktami administracyjnymi i stwierdziła brak jakichkolwiek działań organu. Pomimo upływu roku od daty zwrotu akt do organu I instancji nie wydano merytorycznego rozstrzygnięcia kończącego sprawę. Okoliczność taka stwarza zaś zagrożenie dla skarżącej i powoduje niszczenie jej mienia. W odpowiedzi na skargę PINB dla [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z powyższych przepisów wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postacie - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyjmuje się, że celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zd. 1 omawianej ustawy, sąd - uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji, dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisów prawa. Rozpatrując skargę sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania i ustala czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w tym przepisie. Jednocześnie stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu. W przedmiotowej sprawie skarżąca złożyła stosowne ponaglenie w piśmie z [...] grudnia 2020 r. Przechodząc do rozważań czy w niniejszej sprawie doszło do zarzuconej w skardze przewlekłości w załatwieniu sprawy przez PINB dla [...] dotyczącej odstępstw dokonanych w trakcie realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości przy ul. [...], działka nr ew. [...], obręb [...] w Dzielnicy [...], należy wskazać, że zgodnie z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Na gruncie art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Dodatkowo należy wyjaśnić, że przewlekłość oznacza taki stan postępowania administracyjnego, w którym organ prowadzi postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W przeciwieństwie do bezczynności organu, która jest stwierdzana na podstawie kryterium obiektywnego i sprawdzalnego, jakim jest termin załatwienia sprawy, przewlekłość postępowania stwierdza się według kryterium ocennego. Właściwy organ jest obowiązany ocenić, czy organ administracji publicznej prowadzi postępowanie w czasie niezbędnym do załatwienia sprawy (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 37). Zgodnie ze stanowiskiem ugruntowanym w doktrynie, zakwalifikowanie postępowania organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia w określonej dacie (a datą tą będzie data orzekania przez sąd) wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami. Dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych oddziałania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238). Badanie to musi obejmować całą aktywność lub jej brak w prowadzonym przez organ ten postępowaniu, przez które rozumieć należy czas od jego wszczęcia aż do wydania ostatecznej decyzji (por. wyrok NSA z 17 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1343/20, LEX nr 3089414). Co więcej, przewlekłość postępowania obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania jest więc stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1039/17, LEX nr 2454680). W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organ niewątpliwie nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki i prowadził postępowanie w sposób przewlekły, nie dotrzymując terminów wynikających z przepisów k.p.a. Po zwrocie w dniu [...] marca 2020 r. akt przedmiotowej sprawy, w wyniku wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 286/18, PINB dla [...] zawiadomieniem z [...] marca 2020 r. poinformował strony o kontynuacji przedmiotowego postępowania. Następnie, zawiadomieniem z [...] maja 2020 r. poinformował strony o zaplanowanej na dzień [...] lipca 2020 r. kontroli. Po przeprowadzeniu zapowiedzianych czynności kontrolnych, PINB [...] poinformował strony o ich uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a. (zawiadomienie z [...] lipca 2020 r.). Następnie PINB dla [...] decyzją z [...] stycznia 2021 r., Nr [...], umorzył przedmiotowe postępowanie administracyjne. Skarżąca G. S. w dniu [...] lutego 2021 r. złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Sąd zwrócił również uwagę na to, że łączny czas prowadzenia postępowania wyznaczony datą wpływu do organu akt postępowania ([...] marzec 2020 r.) i datą zakończenia postępowania (data decyzji PINB – [...] styczeń 2021 r.), nie ma przekonującego uzasadnienia w stopniu skomplikowania sprawy, które byłoby determinowane koniecznością rozważenia rozległych lub zawiłych kwestii prawnych lub faktycznych dotyczących kwestii poruszanych w toku prowadzonego postępowania, czy też innymi okolicznościami mającymi wpływ na wynik sprawy. Podjęcie w okresie 10 miesięcy jednej czynności jaką były oględziny oraz zawiadomienie o planowanym zakończeniu postepowania, uzasadnia wniosek , że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły. Co więcej, niezawiadomienie strony o przyczynach zwłoki i utrzymywania tego stanu w kolejnych miesiącach, stanowi o oczywistym uchybieniu dyspozycji art. 12 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. Sytuacja ta jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia treści obowiązków prawnych spoczywających na organie, jak i z punktu widzenia samej ekonomiki procesowej. Równocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest bowiem wystarczające samo przekroczenie przez organ terminu załatwienia sprawy. Zwłoka organu w rozpoznaniu podania musi być znaczna, pozbawiona racjonalnego uzasadnienia, podyktowana złą wolą organu (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894, wyrok WSA w Gdańsku z 29 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 29/13, LEX nr 1368782, wyrok WSA w Łodzi z 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, LEX nr 1534558). W ocenie Sądu, zwłoka organu powiatowego w rozpoznaniu przedmiotowej sprawy nie jest efektem jego zaniechań , które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia. PINB dla [...] wydał bowiem ostatecznie rozstrzygnięcie i decyzją z [...] stycznia 2021 r., Nr [...] umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego. Odnosząc się do wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd wyjaśnia, że instytucja grzywny przewidziana w tym przepisie, jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, tj. gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Treść powyższego przepisu wskazuje też na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu. Wybór sądu powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie sprawy przez organ, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Dopiero, gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać stronie skarżącej sumę pieniężną w stosownej wysokości (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16, LEX nr 2273053). W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że nie zaistniała uzasadniona konieczność zastosowania wobec organu dodatkowych środków dyscyplinująco-represyjnych. Zdaniem Sądu stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ w dotychczasowym procedowaniu w sprawie stanowi bowiem wystarczający środek dyscyplinujący, który skłoni PINB dla [...] do przestrzegania właściwych standardów sprawności rozpatrywania spraw administracyjnych, pozostających w zakresie jego właściwości. Tym samym Sąd nie dostrzegł przesłanek do zastosowania instrumentów przewidzianych w art.149 § 2 p.p.s.a. i w tym zakresie na podstawie art. 151 w zw. z art.149 § 2 p.p.s.a. skargę oddalił (pkt IV wyroku). Dodatkowo Sąd wyjaśnił, że nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest fakt wydania przez PINB w dniu [...] stycznia 2021 r. decyzji nr [...], na mocy której umorzono postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego. Z powyższego względu należało uznać , że brak podstaw do zobowiązania PINB dla [...] do wydania merytorycznej decyzji w sprawie i w tym zakresie Sąd orzekł o umorzeniu postępowania, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art 149 § 1 a oraz art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w pkt I - IV sentencji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a. (pkt V sentencji).