II OSK 446/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 439/21 w sprawie ze skarg S.W. i M.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2021 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 536/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółki A, uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 597 złotych tytułem zwrotu postępowania. Poddanym kontroli Sądu I instancji postanowieniem Kolegium, na podstawie na podstawie art. 61a § 1 i § 2 w zw. z art. 28, art. 127 § 3, art. 144 art. 156 § 1 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2014 r. nr [...], znak: [...], ustalającej - na wniosek T.I., warunki zabudowy dla realizacji budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z miejscami postojowymi dla samochodów, wewnętrznym układem komunikacyjnym, zjazdem i urządzeniami budowlanymi, na działkach nr ewid.: [...], położonych przy ul. D. w L., zmienionej decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], znak: [...], przeniesionej decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], znak: [...], na J.W. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]". W skardze kasacyjnej od ww. wyroku Spółka B zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie, że organ bezzasadnie odmówił Spółce A statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta L. 2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie wbrew zgromadzonemu materiałowi dowodowemu w postaci protokołu kontroli poziomu hałasu przeprowadzonej przez WIOŚ w L. w zakładzie produkcyjnym skarżącego w L. z dnia [...] września 2018 r., jako dokumentu wskazującego na wzajemne oddziaływanie realizowanej inwestycji budowlanej, co zdaniem Sadu wskazuje na możliwość uznania skarżącej jako strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy; 3. art. 8 i art. 16 k.p.a. tj. zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej i zasady trwałości decyzji. Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w skardze kasacyjnej zaskarżyło ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) poprzez uznanie, że Kolegium naruszyło art. 61a § 1 w związku z art. 28 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy. Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedziach na skargi kasacyjne Spółka A wniosła o ich oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. W obu skargach kasacyjnych kwestionowane jest stanowisko Sądu I instancji, iż ustalenie legitymacji Spółki A do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2014 r. nr [...], znak: [...], wymagało przeprowadzenie czynności wyjaśniających i co za tym idzie, wykluczało możliwość wydania postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie dopuścił się błędnej wykładni art. 61a § 1 k.p.a. przyjmując, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na tej podstawie możliwe jest w sytuacji, gdy wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego pochodzi od podmiotu, który w oczywisty sposób nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Art. 61a § 1 k.p.a. przewiduje dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku, tj. gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego. Odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jest możliwa tylko wtedy, gdy wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego pochodzi od podmiotu, który w oczywisty sposób nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Natomiast w okolicznościach kiedy, to czy podmiot ma przymiot strony wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego, rozstrzygnięcia negatywnego w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. wydać nie można (por. wyroki NSA z 16 marca 2021 r., I OSK 2493/20, LEX nr 3150579, z 7 października k2021 r., II OSK 269/21, LEX nr 3331924, z 10 maja2022 r., I OSK 911/19, LEX nr 3365666). Sąd I instancji nie dopuścił się także naruszania art. 61a § 1 k.p.a. przyjmując, że okoliczności przedstawione w postanowieniu Kolegium, nie pozwalały na wydanie postanowienie na podstawie ww. przepisu. Kolegium ocenę interesu prawnego Spółki A Oparło na założeniu, że działka pozostająca w użytkowaniu wieczystym tej Spółki, nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji. Okoliczność ta, bez dokonania szczegółowej analizy oddziaływania inwestycji na nieruchomość będącej w użytkowaniu wieczystym Spółki, nie mogła przesądzać, o braku interesu prawnego do wszczęcia postępowania. Trafnie Sąd I instancji przy tym zauważył, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, nie zawsze stroną są tylko inwestor i właściciele działki, której dotyczy wniosek. Stronami takiego postępowania są również, pomijając wyjątkowe sytuacje, właściciele działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja. Ponadto, stronami takiego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności danej sprawy, również właściciele działek sąsiednich nie przylegających bezpośrednio do działki inwestycyjnej (por. wyroki NSA z 28 października 2020 r., II OSK 1196/20, z 22 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 78/19, z 8 listopada 2022 r., II OSK 739/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego już wynika, że w ocena legitymacji Spółki do wszczęcia postępowania nie była tak oczywista, by "na pierwszy rzut oka" można byłoby stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. Podjęcie w tej sytuacji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. nie było dopuszczalne. Słusznie zatem Sąd I instancji stwierdził, że w realiach rozpoznawanej sprawy należało wszcząć postępowanie i dopiero po jego przeprowadzeniu, uwzględniając w szczególności zasady wynikające z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wydać stosowne rozstrzygnięcie. W obu skargach kasacyjnych skupiono się na próbie wykazania, że Sąd I instancji błędnie uznał, że Spółka A posiadała interes prawny do wszczęcia postępowania, nie dostrzegając jednak, że Sąd I instancji stanowiska takiego nie wyraził. Stwierdził on jedynie, że ocena tego interesu dopuszczalna była dopiero po wszczęciu postępowania. Ponadto całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 8 i art. 16 k.p.a., bowiem w przedmiotowym postępowaniu nie doszło do podważenia decyzji ustalającej warunki zabudowy. Przedmiotem oceny na tym etapie jest jedynie sposób ustalenia legitymacji procesowej Spółki A do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.