I GSK 1475/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 423/21 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 21 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 423/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – zwanej dalej: "p.p.s.a." w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie z [...] marca 2021 r. w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Wałczu z [...] stycznia 2021 r., nadto uchylił postanowienie z dnia [...] czerwca 2020 r. zawierające stanowisko wierzyciela – Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] kwietnia 2020 r. tego samego organu oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Od tego wyroku wierzyciel wywiódł skargę kasacyjną, zaskarżając wskazane orzeczenie w całości. Środek odwoławczy oparto na obu podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczyły: 1. art. 2 ust. 1-3 oraz art. 3 ust. 4 ustawy z 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1689 ze zm.) w związku § 2 ust. 4 oraz § 4 i § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu z 25 września 2007 r. w sprawie warunków i trybu rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych (Dz. U. z 2007 r., Nr 187, poz. 1342) – zwanego dalej: "rozporządzeniem z 2007 r." w związku z § 11 i § 18 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 17 grudnia 2013 r. w sprawie warunków i trybu rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych (Dz. U. poz. 1676 ze zm.) – zwanego dalej: "rozporządzeniem z 2013 r.", art. 15 w związku z 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zawiadomienie o nadaniu indywidualnego numeru identyfikacyjnego użytkownikowi odbiorników radiofonicznych lub telewizyjnych jest niewystarczające do uznania, że skarżący złożył wniosek o rejestrację odbiorników radiofonicznych lub telewizyjnych i że brak było podstaw do uznania, że doszło po stronie skarżącego do powstania obowiązku uiszczenia opłaty abonamentowej a w konsekwencji, że wystawienie tytułu wykonawczego, wszczęcie i prowadzenie na jego podstawie egzekucji administracyjnej w stosunku do skarżącego było bezpodstawne; 2. art. 2 ust. 1 - 3 oraz art. 3 ust. 4 ustawy o opłatach abonamentowych w związku z § 2 ust. 4, § 3 i § 4, § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2007 r. oraz w związku z § 11 i § 18 rozporządzenia z 2013 r. i art. 59 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427) – zwanej dalej "u.p.e.a.", poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że to na wierzycielu ciąży obowiązek wykazania dalszego, po 2008 r. obowiązku uiszczania opłat abonamentowych aż do ewentualnego wyrejestrowania odbiorników RTV; 3. art. 2 ust. 1-3 ustawy o opłatach abonamentowych w związku z § 2 ust. 4 oraz § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2007 r. oraz w związku z § 11 i § 18 rozporządzenia z 2013 r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla prawidłowego wykazania poinformowania zobowiązanego przez wierzyciela o nadaniu numeru identyfikacyjnego zobowiązanemu wymagane jest posiadanie przez wierzyciela na to dowodu innego niż duplikat zawiadomienia o jego nadaniu; 4. art. 2 ust. 1-3 ustawy o opłatach abonamentowych w związku z § 2 ust. 4 oraz § 5 ust. 1 i 2 i § 6 rozporządzenia z 2007 r. oraz w związku z § 11 i § 18 rozporządzenia z 2013 r., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla wykazania ciążącego nadal obowiązku zobowiązanego do uiszczania opłat za odbiornik konieczne jest posiadanie przez wierzyciela dowodu na nadanie, przesłanie lub doręczenie zobowiązanemu numeru identyfikacyjnego; 5. art. 2 ust. 1-3, ust. 5 i 6, art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o opłatach abonamentowych w związku z § 2 ust. 4 oraz § 5 ust. 1 i 2 i rozporządzenia z 2007 r. oraz w związku z § 11 i § 18 rozporządzenia z 2013 r., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pomimo nie kwestionowania przez zobowiązanego faktu rejestracji odbiornika, wobec nieprzedstawienia żadnych dowodów na jego wyrejestrowanie lub skutecznego przeprowadzenia procedury zwolnienia z opłat za abonament RTV, z uwagi na prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego z teściową, która z racji wieku jest zwolniona z obowiązku uiszczania opłaty abonamentowej, dla wykazania obowiązku uiszczania opłat przez zobowiązanego, jest konieczne posiadanie przez wierzyciela dowodu przesłania, nadania lub doręczenia zobowiązanemu powiadomienia o nadaniu numeru identyfikacyjnego a także, że wierzyciel był zobowiązany do uwzględnienia twierdzeń zobowiązanego o prowadzeniu wspólnego gospodarstw domowego z teściową mimo, że nie miała ona żadnej rejestracji odbiornika RTV i nie była abonentem RTV. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczyły: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi ze względu na popełnione przez organy naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., polegające na błędnie ustalonym stanie faktycznym w szczególności wskutek wadliwego określenia znaczenia duplikatu zawiadomienia o nadaniu indywidualnego numeru identyfikacyjnego i jego doręczenia, błędnego określenia skutków rejestracji odbiornika i braku jego wyrejestrowania bądź złożenia wniosku o zwolnienie z opłat abonamentowych, wadliwego oznaczenia ciężaru dowodu w zakresie zmiany miejsca zamieszkania, znaczenia doręczenia zawiadomienia o nadaniu indywidualnego numeru, znaczenia faktu zarejestrowania oraz wyrejestrowania odbiornika, sposobu wykazania przez organ doręczenia upomnienia, w tym znaczenia kopii koperty oraz wydruku z książki nadawczej, 2. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw z art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez niedokonanie kontroli legalności działania wierzyciela i organu egzekucyjnego, brak podania przez Sąd I instancji analizy regulacji prawnych rozstrzygnięcia, lecz jedynie konkluzji skutkujących uwzględnieniem skargi i uchyleniem postanowień organu egzekucyjnego i wierzyciela a więc naruszenia powodującego błędną analizę i pominięcie ustaleń wierzyciela, załączonych do akt dokumentów, a co za tym idzie nierozpoznanie istoty sprawy. Wierzyciel wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz wierzyciela kosztów postępowania kasacyjnego. Wniósł o dopuszczenie dowodów z dokumentów, tj. kserokopii upomnienia wraz z kserokopią zwróconej przesyłki oraz wyciągiem z elektronicznej książki nadawczej potwierdzającej zwrot upomnienia po jego dwukrotnym awizowaniu. Wierzyciel zrzekł się prawa do rozpoznania sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, bo strona skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Wyrok Sądu pierwszej instancji, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, dlatego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, a motywy wyroku, zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. ograniczono do oceny tychże zarzutów. Zarzuty skargi kasacyjnej oparto na obydwu podstawach, choć od razu zaznaczyć należy, że wymienione w środku odwoławczym przepisy – poza tymi zawartymi w ustawie o opłatach abonamentowych – noszą znamię procesowych, bo odnoszą się albo do trybu rejestracji odbiorników RTV albo do egzekucji należności abonamentowych. Sąd pierwszej instancji zasadnie przypisał wierzycielowi oraz organowi egzekucyjnemu naruszenie przepisów prawa procesowego, choć – co do wystąpienia części z nich – nie można się zgodzić. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że gwarancyjny charakter instytucji doręczenia wyraża się w tym, że ta techniczno-procesowa czynność wywołuje skutek prawny jedynie wówczas, gdy dokonana jest prawidłowo. Adresowane do organów administracji przepisy procesowe o doręczeniach mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a ich istotne naruszenie oznacza bezskuteczność czynności doręczenia i to bez względu na to, czy jednostka dowiedziała się o treści adresowanego do niej pisma, a nawet weszła w jego posiadanie i skorzystała ze związanych z nim środków prawnych. Kontrola legalności doręczenia nie polega zatem na badaniu "wpływu na wynik sprawy" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (zob. na ten temat motywy wyroku NSA z 11 sierpnia 2021 r., sygn. akt II FSK 1713/18, LEX nr 3279408). W myśl art. 39 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji z 2021 r.) organ administracji doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. W tym zakresie przepisy kodeksu ustanawiają wyłom od, wynikającej z art. 75 k.p.a., zasady swobodnej teorii dowodów, bowiem pokwitowanie stanowi prawem przewidziany, wyłączny dowód doręczenia, którego innymi dowodami zastąpić nie można. W nauce przyjmuje się, że pokwitowanie stanowi oświadczenie odbiorcy pisma, którego przedmiotem jest potwierdzenie faktu, że pismo zostało mu doręczone oraz określenie daty odbioru pisma (zob. A. Matan [w:] G. Łaszczyca, A. Matan, Doręczenie w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym, Kraków 1998, s. 202). Do elementów konstrukcyjnych pokwitowania zalicza się podpis oraz datę doręczenia. Odpowiedzialność za sporządzenie pokwitowania oraz jego prawidłowość obciąża organ administracji publicznej i podmioty działające w jego imieniu. Dopuszczalne przepisami prawa braki pokwitowania obejmują jedynie niemożność faktyczną albo odmowę dokonania potwierdzenia. Wówczas jednak doręczający obowiązany jest, na podstawie przepisu art. 46 k.p.a., do udokumentowania tego faktu, wskazując osobę odbiorcy oraz przyczynę braku podpisu. składową tego dokumentu. O ile bowiem brak podpisu może zostać zastąpiony stosowną adnotacją doręczającego, o tyle nieumieszczenie daty doręczenia trudno byłoby konwalidować (zob. A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 366). W sprawie niniejszej przedmiotem doręczenia było upomnienie, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. Dla stwierdzenia faktu doręczenia wymagane było uzyskanie wspomnianego potwierdzenia, niezastępowalnego innymi, zgromadzonymi w postępowaniu dowodami. Dlatego kopie koperty, wydruk z książki nadawczej czy wydruk ze strony internetowej operatora pocztowego dokumentującego tzw. śledzenie przesyłki pozostają bez znaczenia dla ustalenia faktu doręczenia, jeżeli brakuje dowodu o znaczeniu przesądzającym. Skoro nie wykazano, że upomnienie zostało doręczone, to egzekucja nie mogła być wszczęta. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji, dopatrując się wskazanego uchybienia orzekł o wyeliminowaniu wszystkich, wydanych w granicach sprawy postanowień organu egzekucyjnego oraz wierzyciela. W tym zakresie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. pozostaje nieuzasadniony, a w konsekwencji – zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z powyższych przyczyn zgłoszone w skardze kasacyjnej wnioski dowodowe podlegały oddaleniu na podstawie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w związku z art. 227 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1805). Wnioskowane dowody są zbędne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Przede wszystkim, dowody doręczenia upomnienia powinny zostać zgromadzone na etapie postępowania przed organami administracji, nie zaś uzupełniane w fazie rozpoznawania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, a ponadto – potwierdzenia odbioru nie można zastępować innymi dowodami. Druga grupa zarzutów procesowych, tj. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. także nie zasługiwała na uwzględnienie. Pierwszy z tych przepisów obliguje sąd administracyjny pierwszej instancji do rozpoznania skargi w granicach sprawy, bez względu na zakres podniesionych zarzutów. Z tej powinności Sąd pierwszej instancji się należycie wywiązał, nie wykraczając poza granice sprawy, lecz weryfikując nie tylko treść postanowień organu egzekucyjnego, ale też wierzyciela, bez względu na zarzuty skargi. Z kolei przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. normuje obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Do jego naruszenia dojść może wówczas, gdyby sąd wojewódzki nie zawarł w motywach któregokolwiek z obowiązkowych jego składników, albo wprawdzie elementy te zamieścił, ale uczynił to w sposób niewystarczający dla wyjaśnienia powodów rozstrzygnięcia. Naruszenie reguł sporządzania uzasadnienia doprowadzić może do uchylenia zaskarżonego wyroku tylko wówczas, gdy miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Postawienie tego zarzutu nie może natomiast służyć podważeniu ustaleń przyjętych za podstawę wydanego przez sąd wojewódzki wyroku (zob. wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 1444/18, LEX nr 3304668). Wbrew twierdzeniu środka odwoławczego, Sąd Wojewódzki wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, wskazując powody, dla których ocenił wyeliminowane z obrotu postanowienia za nieprawidłowe. Motywy wyroku są jasne i zrozumiałe. Zasadnie natomiast wierzyciel zarzucił błędną wykładnię przepisów § 2 ust. 4, § 4 i § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2007 r. w związku z § 11 i § 18 rozporządzenia z 2013 r. oraz art. 15 iart. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Naruszenia te jednak nie mogły mieć żadnego wpływu na wynik sprawy, bo ich uwzględnienie nie mogło doprowadzić do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji z uwagi trafność dostrzeżenia wcześniej opisanego naruszenia. Podzielić należy stanowisko autora skargi kasacyjnej co do tego, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się wadliwej wykładni przepisów § 2 ust. 4 oraz § 4 i § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2007 r. w związku z § 11 i § 18 rozporządzenia z 2013 r. i art. 15 w związku z 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Rzeczywiście, nadanie z urzędu indywidualnego numeru identyfikacyjnego nie wymaga – dla swojej skuteczności – doręczenia zawiadomienia o tym fakcie. Pogląd ten należy do ugruntowanych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z 13 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1503/21, LEX nr 3173384 i podane tam wcześniejsze orzecznictwo). W tej sprawie obowiązek uiszczania opłaty abonamentowej spoczywał na skarżącym dlatego, że po 2008 r. nie doszło do wyrejestrowania odbiornika RTV. Niedoręczenie wspomnianego zawiadomienia o tym nie świadczy i nie mogło usprawiedliwiać nieponoszenia opłat. Duplikat zawiadomienia służyć mógł zatem jedynie do wykazania nadania abonentowi wspomnianego numeru. Z kolei ewentualna zmiana adresu skarżącego obligowała go – w myśl § 11 rozporządzenia z 2013 r. – do zawiadomienia o tym wierzyciela. Konsekwencjami zaniechania w tym zakresie obciążać wierzyciela nie można, a wobec tego – wysyłanie korespondencji na adres widniejący w pierwotnym zgłoszeniu uznać należy za skuteczne. Stosownego zgłoszenia wymagało także skorzystanie z ulgi przysługującej domownikowi będącemu abonentem znajdującym się w wieku powyżej 75 lat. Wprawdzie art. 2 ust. 5 pkt 1 ustawy o opłatach abonamentowych uprawnia do ponoszenia tylko jednej opłaty abonamentowej w tym samym gospodarstwie domowym, ale jeżeli dotychczasowy, regularny abonent zamierza powołać się na przysługującą domownikowi ulgę, powinien dokonać niezbędnej modyfikacji swojego pierwotnego zgłoszenia. Automatyczny skutek ulgi, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o opłatach abonamentowych odnosi się bowiem jedynie do uprawnionej z tego tytułu osoby, nie zaś do innych, które zamierzają korzystać z odbiornika zarejestrowanego dla tego, komu ulga ta przysługuje. Noszącego znamię wyjątku, ustawowego i wynikającego z bezpośrednio działającego prawa zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłaty nie można stosować w stanach faktycznych nim nie objętych. Zarzut błędnej wykładni wskazanych przepisów ustawy okazał się zatem uzasadniony. W konsekwencji trafny okazał się także zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 – 3 ustawy o opłatach abonamentowych, bo obowiązek uiszczenia opłaty abonamentowej powstaje z mocy prawa, nie zaś po wykazaniu przez wierzyciela tego, że doręczono abonentowi zawiadomienie o nadaniu numeru identyfikacyjnego, bądź faktów negatywnych, to jest niewyrejestrowania zgłoszonego przed 2008 r. odbiornika. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się natomiast wadliwej wykładni art. 3 ust. 4 ustawy o opłatach abonamentowych, bo nie weryfikował terminów płatności opłaty abonamentowej. Kwestia ta nie należała do spornych w tej sprawie. Dodać należy, że zagadnienia powyższe należą do materialnoprawnych. W tym zakresie podniesione zarzuty naruszenia § 2 ust. 4, § 3 i § 4, § 5 ust. 1 i 2, § 6 rozporządzenia z 2007 r. oraz w związku z § 11 i § 18 rozporządzenia z 2013 r. są chybione, bo przepisy te normują tryb rejestracji odbiornika, nadawania numeru identyfikacyjnego czy modyfikacji zgłoszeń, nie kreują zaś materialnie rozumianych praw lub obowiązków abonentów. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny – mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku – oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd postanowił na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.