VIII SA/Wa 697/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Marek Wroczyński, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Zakładu Doskonalenia Zawodowego w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i przypadającej do zwrotu do budżetu powiatu oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga Zakładu Doskonalenia Zawodowego w K. (dalej: ZDZ, skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. w przedmiocie określenia wysokości dotacji przypadającej do zwrotu. Decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: organ odwoławczy, Kolegium) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania ZDZ od decyzji Starosty Z. (dalej: organ I instancji, Starosta) z [...] lipca 2018 r. nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Rozpoznając skargę od decyzji Kolegium, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 886/18, wyrokiem z 13 lutego 2019 r., oddalił skargę. Uzasadniając swoje stanowisko, Sąd wskazał, iż spór w kontrolowanej sprawie sprowadza się do zagadnienia, czy zgodne z prawem jest orzeczenie przez organy w przedmiocie zwrotu dotacji przez ZDZ, prowadzący Niepubliczne Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w Z., przyznanej na dofinansowanie zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej pobranej w nadmiernej wysokości, w łącznej kwocie [...] zł wraz z odsetkami. Przedstawiając w tym zakresie obowiązujące przepisy prawne, argumentację organów, Sąd uznał, że w kontrolowanych rozstrzygnięciach organy administracji publicznej prawidłowo przeprowadziły rozważania dotyczące kwoty dotacji oświatowej podlegającej zwrotowi i dokonały ustaleń dotyczących wysokości tego zwrotu. Za bezzasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 5 i ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o finansach publicznych. Wyrokiem z 25 maja 2020 r., w sprawie sygn. akt I GSK 881/19, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżony wyrok(sygn. akt VIII SA/Wa 886/18) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Stwierdził, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż nie zawiera żadnych rozważań dotyczących skutków prawnych nieprzestrzegania art. 78 c ust. 3 ustawy o systemie oświaty, a także nie dotyka kwestii zasady obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji (art. 78 c ust. 6 ustawy o systemie oświaty). Po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd dokonał następujących ustaleń: Decyzją z [...] lipca 2018 r. Starosta działając na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 2, art. 252 ust. 3, 5 i 6 pkt 2 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.; dalej: u.f.p.) określił wysokość dotacji do zwrotu przez ZDZ, prowadzący Niepubliczne Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w Z., przyznanej na dofinansowanie zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej pobranej w nadmiernej wysokości, w łącznej kwocie [...] zł wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych od [...] stycznia 2018 r., tj. począwszy od dnia następującego po upływie terminu zwrotu określonego w art. 252 ust. 6 pkt 2 u.f.p. Jednocześnie Starosta nakazał dokonanie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, wraz z odsetkami, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji na rachunek bankowy Powiatu Z.. Uzasadniając decyzję organ I instancji wyjaśnił, że w związku ze zmianą ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, wprowadzoną ustawą z 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r. poz.1985) - która w zakresie zasad obliczania dotacji zaczęła obowiązywać od 1 stycznia 2017 r. – jednostki samorządu zobowiązane zostały do zmian uchwał w sprawie trybu i rozliczania dotacji. Na podstawie art. 90 ust. 1a, 2a, 3, 3 a i 4 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.) Rada Powiatu w Z. podjęła uchwałę nr XXII/154/2016 z 28 grudnia 2016 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych niepublicznych o uprawnieniach publicznych oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2017 r. poz. 1149). Nowelizacja ustawy o systemie oświaty z 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r., poz. 1010) od 1 stycznia 2017 r. uregulowała zasady udzielania dotacji obliczonej w oparciu o subwencję na początku roku, gdy nie są jeszcze znane kwoty subwencji na dany rok. Organ I instancji wskazał, że pierwszej aktualizacji wysokości dotacji w 2017 r. dokonano w miesiącu marcu 2017 r., natomiast w Biuletynie Informacji Publicznej Powiatu Z. w dniu [...] lutego 2017 r. ogłoszono podstawową kwotę dotacji. Powiat Z. jako organ prowadzący tylko jedną szkołę danego typu i rodzaju, tj. liceum ogólnokształcące dla dorosłych w trybie zaocznym wchodzącą w skład Zespołu Szkół Rolniczo-Technicznych w Z., dla potrzeb wyliczenia podstawowej kwoty dotacji przyjął kwotę wydatków bieżących Zespołu Szkół. Starosta wskazał, że na podstawie wydatków bieżących poniesionych w Zespole Szkół na jednego ucznia na koniec lutego 2017 r. oraz wszystkich uczniów (szkół dziennych i zaocznych) Zespołu Szkół wyliczono kwotę w wysokości [...] zł miesięcznie na jednego ucznia. Jednocześnie Starosta podniósł, że następnie w dniu [...] listopada 2017 r. ogłoszono drugą "październikową" aktualizację podstawowej kwoty dotacji, która wyniosła [...] zł. Ustalono ją w oparciu o plan dochodów i wydatków na [...] września 2017 r. oraz zaktualizowanej statystycznej liczbie uczniów: 2/3 stanu na [...] września 2016 r. oraz 1/3 stanu na [...] września 2017 r. Kwota ta obowiązywała od [...] listopada 2017 r. Jak wynika ze stanowiska organu I instancji, powodem obniżenia podstawowej kwoty dotacji było potraktowanie słuchaczy LO dla dorosłych w trybie zaocznym na równi z uczniami szkoły dziennej, którzy 5 dni w tygodniu biorą udział w zajęciach szkolnych. Spowodowało to znaczne zawyżenie wydatków bieżących na słuchacza szkoły zaocznej w miesiącu lutym 2017 r. Organ I instancji zauważył, że przy obliczaniu dotacji dla szkoły danego typu i rodzaju trzeba się odnieść do wag określonych w załączniku do rozporządzenia ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej w danym roku dla jednostki samorządu terytorialnego. Na podstawie danych z Metryczki subwencji oświatowej 2018 dla Powiatu Z. dokonał wyliczenia, ustalając, że wysokość dotacji w 2018 r. wynosi [...] zł na ucznia, i jest kwotą porównywalną do 2017 r., której wysokość po przeliczeniu wyniosła [...] zł. Powołując art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 5 oraz ust. 6 pkt 2 u.f.p., Starosta wskazał, że [...] stycznia 2018 r. uznano jako dzień stwierdzenia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości (data odebrania przez ZDZ informacji Starosty o wysokości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości). Nie zgadzając się z decyzją Starosty, ZDZ złożyło odwołanie zarzucając naruszenie przepisów prawa tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 7a k.p.a. Ponadto zarzucono naruszenie art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 5, ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.f.p. przez nieuwzględnienie treści art. 253 tej ustawy wyłączającego stosowanie art. 252 jeżeli odrębne ustawy określają zasady i tryb zwrotu dotacji. Powołaną na wstępie decyzją z [...] października 2018 r., Kolegium orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Kolegium wyjaśniło, iż pismem z [...] listopada 2017 r. Starosta poinformował skarżącego o aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, kwota wynosi [...] zł miesięcznie na jednego ucznia. Ponadto w ww. piśmie wskazano, że w miesiącach styczeń-październik przekazano dotację w wysokości [...] zł, tym samym kwota do zwrotu wynosi [...] zł. Kolegium przytoczyło art. 60 pkt 1, art. 67 oraz art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p., art. 90 ust. 2a i ust. 3 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j. t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm. dalej "u.s.o.") i wskazało, że powyższy przepis odwołuje się do pojęcia "podstawowej kwoty dotacji dla szkół danego typu i rodzaju", które zostało zdefiniowane w art. 78 b ust. 3 u.s.o. Podniosło, że stosownie do art. 78 ust. 1 u.s.o. w Biuletynie Informacji Publicznej Powiatu Z. w dniu [...] lutego 2017 r. ogłoszona została podstawowa kwota dotacji w wysokości [...] zł dla niepublicznego liceum ogólnokształcącego w systemie zaocznym. Kolegium szczegółowo przedstawiło sposób wyliczenia powyższej kwoty, wskazując, co miało wpływ na jej wysokość. Punktem wyjścia wyliczenia była okoliczność, że Powiat Z. prowadzi tylko jedną szkołę danego typu i rodzaju, tj. liceum ogólnokształcące dla dorosłych w trybie zaocznym, szkoła ta natomiast wchodzi w skład Zespołu Szkół Rolniczo-Technicznych w Z., dlatego też dla potrzeb wyliczenia podstawowej kwoty dotacji przyjęto kwotę wydatków bieżących całego Zespołu Szkół. Za istotne uznano, że przy wyliczaniu podstawowej kwoty dotacji słuchaczy liceum ogólnokształcącego potraktowano na równi z uczniami szkoły dziennej, którzy pięć dni w tygodniu biorą udział w zajęciach szkolnych. Nadto przy wyliczaniu wydatków bieżących w 2016 r., ponoszonych na jednego słuchacza liceum ogólnokształcącego dla dorosłych wzięto pod uwagę wynagrodzenia nauczycieli uczących w ramach godzin ponadwymiarowych w liceum ogólnokształcącym dla dorosłych zgodnie z regulaminem wynagradzania nauczycieli określonym uchwałą Rady Powiatu nr [...] z [...] października 2014 r. i kwota ta w okresie od stycznia do grudnia 2016 r. wyniosła [...] zł brutto. Od kwoty tej wyliczono składki na ubezpieczenia społeczne od zakładu pracy w ogólnej kwocie [...] zł. Razem na wynagrodzenia nauczycieli uczących w liceum ogólnokształcących w ramach godzin ponadwymiarowych od stycznia do grudnia 2016 r. wydatkowano kwotę [...] zł. Następnie wyliczono średnią liczbę słuchaczy liceum ogólnokształcącego dla dorosłych w okresie od stycznia do grudnia 2016 r., która wyniosła 45 osób. W kolejnym kroku łączną kwotę wynagrodzeń nauczycieli uczących w liceum ogólnokształcącym dla dorosłych podzielono przez dwanaście miesięcy i przez liczbę słuchaczy liceum ogólnokształcącego dla dorosłych co dało wynik [...] zł ([...] zł: 12:45). Pozostałe wydatki bieżące określone w art. 236 ust. 2 u.f.p. wyliczono w oparciu o dane ze sprawozdania Rb-28s wykonane w okresie od stycznia do grudnia 2016 r., biorąc pod uwagę wynagrodzenia administracji i obsługi w danym okresie, co dało kwotę [...] zł. Od tej kwoty wyliczono składki na ubezpieczenia społeczne pobierane od zakładu pracy, co dało kwotę [...] zł. Pozostałe wydatki bieżące szkoły wyniosły [...] zł. Zsumowano kwoty [...] zł, [...] zł i [...] zł, co łącznie dało kwotę [...] zł. Następnie tę kwotę podzielono przez liczbę dwunastu miesięcy i liczbę uczniów ogółem, tj. [...], co dało kwotę [...] zł na jednego ucznia. W kolejnym etapie wyliczeń zsumowano kwotę wydatków wynagrodzenia nauczycieli uczących w liceum ogólnokształcącym dla dorosłych w ramach godzin ponadwymiarowych prowadzących zajęcia z jednym uczniem ([...] zł) i kwotę pozostałych wydatków przypadających na jednego słuchacza liceum ogólnokształcącego dla dorosłych ([...] zł), co dało łączną kwotę [...] zł. Tym samym wysokość dotacji dla Zakładu Doskonalenia Zawodowego w K., prowadzącego Niepubliczne Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych wyniosła [...] zł (50% kwoty [...] zł). Dotacja ta została wypłacona przy uwzględnieniu podstawowej kwoty dotacji w okresie od stycznia do października 2017 r. z wyrównaniem za styczeń-luty w łącznej kwocie [...] zł. Organ odwoławczy powołując art. 78c ust. 3-6, art. 78e ust. 1 u.s.o., przypomniał, że [...] listopada 2017 r. w Biuletynie Informacji Publicznej Powiatu Z. ogłoszono tzw. październikową aktualizację podstawowej kwoty dotacji. W wyniku tej aktualizacji obliczono podstawową kwotę dotacji w wysokości [...] zł. Faktyczną przyczyną dokonania takiej zmiany podstawowej kwoty dotacji, jak wynika z ustaleń Kolegium było potraktowanie słuchaczy liceum ogólnokształcącego dla dorosłych przy wyliczaniu w lutym 2017 r. podstawowej kwoty dotacji potraktowano na równi z uczniami szkoły średniej, którzy pięć dni w tygodniu biorą udział w zajęciach szkolnych. Tym samym znacznie zawyżono pierwotnie wydatki bieżące na słuchacza szkoły zaocznej. Organ I instancji w uzasadnieniu skarżonej decyzji wskazał bowiem, że koszty obciążeń finansowych szkoły zaocznej kształtują się na znacznie niższym poziomie, gdyż zajęcia odbywają się kilka dni w miesiącu, co powoduje obniżenie wydatków bieżących. Kolegium zwróciło uwagę, że liceum ogólnokształcące dla dorosłych funkcjonuje w Zespole Szkół Rolniczo - Technicznych, nie funkcjonuje jako odrębna jednostka, a w jego skład wchodzą: technikum, liceum ogólnokształcące, liceum ogólnokształcące dla dorosłych i szkoła branżowa pierwszego stopnia. Nauka w Zespole Szkół odbywa się w jednym, tym samym budynku, dla wszystkich uczniów, przez tę samą kadrę nauczycielską i dzięki obsłudze administracyjnej tych samych pracowników administracji. Organ I instancji w celu proporcjonalnego wyliczenia wydatków dla szkoły zaocznej dla dorosłych porównał liczbę dni, w których przebywają w szkole uczniowie szkoły dziennej z liczbą dni, w których przebywają w szkole słuchacze szkoły zaocznej. Średnia ilość dni, w których przebywają w szkole uczniowie szkoły dziennej wyniosła dwadzieścia dwa dni, natomiast słuchacze szkoły zaocznej przebywają średnio w ciągu miesiąca w szkole przez sześć dni. Na podstawie tych danych, tj. średniej liczby dni wyliczono proporcję w wysokości 27,27%, przy czym dla dalszych obliczeń wskaźnik ten zaokrąglono do 30%, przyjmując korzystniejsze dla szkół publicznych wyliczenie. Po dokonanych przeliczeniach kwotę [...] zł uznano za kwotę podstawowej kwoty dotacji, wyliczoną w wyniku jej aktualizacji. Kolegium podniosło, że w wyniku dokonanej aktualizacji dokonano ponownego wyliczenia kwoty dotacji należnej skarżącemu. W wyniku operacji rachunkowej wyliczono należną kwotę rocznej dotacji w wysokości [...] zł, którą uzyskano dokonując przemnożenia kwoty odpowiadającej 50% podstawowej kwoty dotacji i zaktualizowanej liczby uczniów, tj. 145 19 zł x 50% x 927. Dało to kwotę ogółem [...] zł. Z uwagi na znaczne obniżenie podstawowej kwoty dotacji, które nastąpiło w wyniku aktualizacji, wystąpiła sytuacja w której już dotychczas wypłacona kwota, tj. [...] zł przewyższyła kwotę należnej faktycznie dotacji o [...] zł. W ocenie organu odwoławczego Starosta miał prawo dokonać zmian w wysokości podstawowej kwoty dotacji, które doprowadziły do znacznego obniżenia podstawowej kwoty dotacji. Podstawą prawną do przeprowadzenia takiej operacji były obowiązujące od 1 stycznia 2017 r. przepisy ustawy o systemie oświaty wprowadzające obowiązek dokonywania stosownych aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, zatem organ I instancji nie działał bez podstawy prawnej. W ocenie Kolegium oparcie w przepisach prawa ma również żądanie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucił jej: I. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz nie uwzględnienie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony - art. 7a k.p.a. II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 5 i ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.f.p. przez nieuwzględnienie wyłączenia stosowania tego przepisu, jeżeli odrębne ustawy określają zasady i tryb zwrotu dotacji (art. 253 u.f.p.); W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w części opisowo - informacyjnej nie budzi zasadniczych zastrzeżeń. Zauważył jednak, że jeśli nie dokonano zgodnie z nakazem prawa pierwszej aktualizacji, to jakim prawem organ dokonywał aktualizacji z mocą wsteczną - od 1 stycznia 2018 r. w sytuacji, w której ZDZ otrzymywaną od stycznia do października dotację wykorzystał zgodnie z resztą z jej przeznaczeniem. Zdaniem skarżącego jest to oczywiste bezprawie przejawiające się w złamaniu konstytucyjnej zasady nieretroakcji, złamaniu zasady lojalności państwa w stosunku do podmiotu dotowanego (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP). Zdaniem skarżącego październikową aktualizację, pomimo braku przejrzystych reguł jej dokonywania, można by uznać za możliwą do przyjęcia, natomiast obciążanie wsteczne ZDZ z odsetkami od dnia 28 stycznia 2018 r. należy ocenić jako oczywiste bezprawie. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko w przedmiotowej sprawie, wynikające z zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub z naruszeniem przepisów postępowania. Wobec braku naruszeń prawa o takim ciężarze gatunkowym brak podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Spór dotyczy kwestii prawidłowości zaktualizowania dotacji dla niepublicznej szkoły, a mianowicie czy organy administracji publicznej zasadnie domagają się zwrotu dotacji przyznanej ZDZ, prowadzącej Niepubliczne Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w Z., przyznanej na dofinansowanie zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, pobranej w nadmiernej wysokości (kwota [...] zł). Skarżąca kwestionuje dokonanie aktualizacji z mocą wsteczną – od 1 stycznia 2018 r., wskazując aktualizację październikową. Jednocześnie w ostatnim akapicie skargi, skarżąca wyjaśnia, że październikowa aktualizację, pomimo braku przejrzystych reguł jej dokonywania, można by uznać za możliwa do przyjęcia, ale obciążanie wstecz skarżącej z odsetkami jest bezprawne. Otóż przypomnieć należy, że od 1 stycznia 2017 r. wprowadzono do ustawy o systemie oświaty zasady aktualizacji kwot dotacji. Zgodnie z art. 78 c ust. 3-6 ustawy o systemie oświaty: 3. Aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 78 b ust. 1-9 i art. 79 a ust. 1, dokonuje się: 1) w miesiącu roku budżetowego następującym po miesiącu, w którym upłynęło 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej na rok budżetowy; 2) w październiku roku budżetowego. Jak wynika z akt sprawy, pismem z [...] listopada 2017 r. Starosta poinformował ZDZ, że w wyniku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, kwota ta wynosi [...] zł miesięcznie na ucznia, zaś w miesiącach styczeń – październik przekazano dotację w wysokości [...] zł, tym samym kwota do zwrotu wynosi [...] zł. Z ustaleń organu I instancji wynikało, że podstawowa kwota dotacji ogłoszona [...] lutego 2017 r. na jednego ucznia wynosiła [...] zł i przy wyliczeniu tej kwoty przyjęto – równi kwotę dotacji z uczniami szkoły dziennej, chociaż ZDZ był jedyną szkołą niepubliczną. Organ I instancji przyznał, że słuchaczy liceum ogólnokształcącego dla dorosłych przy wyliczaniu w lutym 2017 r. podstawowej kwoty dotacji potraktowano na równi z uczniami szkoły średniej, którzy pięć dni w tygodniu biorą udział w zajęciach szkolnych. Przedstawiony sposób matematycznego wyliczenia i ustalenia proporcjonalnego wyliczenia wydatków nie budzi wątpliwości Sądu. Błędnie zatem wskazuje skarżący, iż nie miał wiedzy co do możliwości aktualizacji kwoty dotacji. Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 2. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust. 3 art. 252). Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 5 art. 252). Z kolei odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości (ust. 6 pkt 2 art. 252). W przypadku zatem gdy beneficjent dobrowolnie nie zwróci dotacji (wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, bądź pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości) organ podatkowy ma obowiązek wydać decyzję, w której określi obowiązki beneficjenta. Z powyższego wynika, że obowiązek zwrotu dotacji, o którym mowa w przywołanym art. 252 u.f.p., wynika z mocy prawa (ex lege). Skoro zobowiązanie do zwrotu dotacji powstaje z mocy prawa, to decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny. Zatem w rozpoznawanej sprawie, nie ulega wątpliwości, że Starosta przyznał, iż za okres od stycznia do października popełnił błąd przy wyliczaniu dotacji przypadającej na ucznia. W takiej sytuacji organ miał niewątpliwie możliwość dokonania aktualizacji podstawowej kwoty dotacji. Nie można bowiem w przedstawionych wyżej okolicznościach pozbawiać organu możliwości weryfikacji poprawności dotacji, a w konsekwencji korygowania jej wysokości. Uwzględnić należy, że ustalone w budżecie wydatki ograniczane są nieprzekraczalnymi limitami (art. 52 ust. 1 pkt 2 u.f.p.). Zatem zachowując dyscyplinę budżetową organ dysponuje środkami finansowymi w granicach tam określonymi. Przede wszystkim jednak przy ocenie wskazanej okoliczności należy mieć na uwadze to, że beneficjent świadczenia nie może otrzymać środków w ilości większej niż jest to niezbędne dla realizacji zadania, z którym wiązane jest wsparcie jednostki samorządu terytorialnego. W ustawie o finansach publicznych wprost nakazuje się zwrot dotacji, która pobrana została w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p.). Wystąpienie błędu w ustaleniu wysokości dotacji przypadającej na ucznia nie może sanować przekazania beneficjentowi wsparcia w kwocie wyższej niż jest mu należna. Zatem weryfikacja dotacji była możliwa. Mimo, że korekta wysokości dotacji wywiera skutki na przyszłość to wpływa na wysokość całości dotacji, jak winna być przekazana beneficjentowi w całym okresie dotowania. Nie można jednak zgodzić się z twierdzeniem Skarżącego, że jest to działanie wsteczne. Zagadnienie to wyjaśnione zostało w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 25 września 2019 r. o sygn. akt I SA/Bd 444/19 (Lex nr 2730115). Dotyczy on sytuacji, gdzie korekta nastąpiła na skutek aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, jednak sam mechanizm jej uwzględnienia w dalszych wypłatach jest tożsamy. Ideą bowiem procesu dokonywania aktualizacji jest ustalenie jaka dokładnie kwota przysługuje danemu podmiotowi w roku dotowanym. Dlatego też należy wskazać, że powyższe rozwiązanie prawne zostało wprowadzone przez ustawodawcę w celu zapewnienia osobie prowadzącej placówkę wyrównania przyznawanej dotacji w sytuacji, kiedy wystąpią okoliczności wpływające na podwyższenie kwoty dotacji lub jej obniżenie. Jednocześnie należy mieć na względzie, że kwota dotacji podlega aktualizacji zgodnie z regulacjami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, a ewentualne różnice kwot dotacji wynikające z tej aktualizacji podlegają wyrównaniu od początku dotowanego roku w kolejnych przekazywanych częściach dotacji (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Gd 266/18, Lex nr 2496994). Trzeba również zaznaczyć, że już na tle przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015 r. poz. 2156 z późn. zm.) wyrażano pogląd, iż ponowne przeliczanie wysokości dotacji dla podmiotów prowadzących placówki oświatowe w razie dokonywania w ciągu roku zmian odpowiednich wydatków na placówki prowadzone przez jednostkę samorządu terytorialnego nie narusza prawa. Jakkolwiek może to powodować pewne niedogodności po stronie beneficjenta dotacji, nie oznacza jednak wstecznego działania prawa. Dotacje bowiem, podobnie jak i wydatki budżetowe realizowane w innych formach, ustalane są na okres roku kalendarzowego, będącego rokiem budżetowym. W związku z tym wysokość dotacji należy zatem oceniać w rocznej perspektywie. Niemniej roczny charakter dotacji nie może pozbawiać organu jednostki samorządu terytorialnego zapewnienia możliwości realnej i efektywnej kontroli przekazywanych środków budżetowych. Zagadnienie to było również przedmiotem analizy sądownictwa administracyjnego. Na szczególną uwagę w tym zakresie zasługuje wyrok NSA z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt II GSK 1147/13 (Lex nr 1572603), w którym Sąd zwrócił uwagę, że nie przez przypadek ustawodawca zastrzegł wypłaty dotacji w dwunastu miesięcznych ratach. W ocenie NSA, przyjęcie takiego modelu wypłaty ma na celu umożliwienie organowi samorządowemu bieżącą weryfikację rzeczywistych potrzeb finansowych poszczególnych placówek oświatowych. Przyjęcie, że organ pozbawiony jest w trakcie możliwości weryfikowania zasadności wielkości wypłacanej dotacji byłoby sprzeczne przede wszystkim z celem tej dotacji, a także ustaloną przez ustawodawcę formą wypłaty w miesięcznych ratach. Właściwa jednostka samorządu terytorialnego, z której budżetu wypłacane są dotacje ma prawo, a nawet obowiązek, bieżącego kontrolowania prawidłowości korzystania z dopłat przez uprawnione podmioty. Ustanowiony przez jednostkę samorządową system kontroli musi skutecznie realizować cel ustawy. Konkludując stwierdzić należy, że z tych też powodów bezpodstawny jest zarzut dotyczący nieprawidłowego wstecznego (przed aktualizacją) ustalania wysokości dotacji za cały rok. Zaznaczyć należy, że przyjęte rozwiązanie odpowiada jednocześnie obecnej treści art. 43 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finasowaniu zadań oświatowych (Dz.U. 2203 ze zm.). Na tle art. art. 43 ust. 1 pkt 4 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 czerwca 2020 r. w sprawie sygn. akt I GSK 76/20, stwierdził: "udzielona dotacja ma charakter roczny. Natomiast jej roczny charakter nie może pozbawiać organu jednostki samorządu terytorialnego możliwości realnej kontroli przekazywanych środków budżetowych w celu zapewnienia racjonalnego i zasadnego wydatkowania środków publicznych. Organ aktualizując kwotę dotacji z uwzględnieniem maksymalnego progu jej zmniejszenia o 25% - musi liczyć się z koniecznością wszczęcia odpowiedniego postępowania o zwrot dotacji, jeżeli kwota dotacji udzielona z uwzględnieniem zastosowanego zmniejszenia, będzie przekraczała kwotę faktycznie należną". W ocenie Sądu powyższa konkluzja NSA wprawdzie zapadła na kanwie dotacji dotyczącej obniżenia dotacji, jednakże niewątpliwie podtrzymano argumentację w zakresie tego, że jest to dotacja roczna z możliwością aktualizacji. Zarzuty skargi Sąd uznał za chybione, skarżący podnosił wywody naruszenia przepisów postępowania, naruszenia przepisów prawa materialnego, przy czym zarzuty te nie zostały umotywowane. Jednocześnie za bezzasadną Sąd uznaje argumentację odnosząca się do naruszenia art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 5 i ust. 6 pkt 2 z związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.f.p. Ustawodawca zdefiniował pojęcie "dotacji pobranych w nadmiernej wysokości", przyjmując, że są to dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Z kolei termin zwrotu dotacji i zapłacenia należnych od niej odsetek wynika z przepisów prawa (art. 252 ust. 1 u.f.p.). Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z póź. zm., p.p.s.a.)